Rada gminy może zmniejszyć wynagrodzenia w jednostkach budżetowych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w  Olsztynie uchylił uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej, która stwierdzała nieważność uchwały w sprawie uchwalenia budżetu jednostki samorządu terytorialnego (wyrok o I SA/Ol 441/14) . W rozpatrywanym przypadku rada miasta postanowiła zwiększyć wydatki na państwowy fundusz policji oraz na dofinansowanie zadań i zakupów inwestycyjnych w służbie zdrowia. Zmniejszyła jednocześnie wydatki na wynagrodzenia osobowe pracowników straży miejskiej.

Organ stanowiący argumentował takie działanie koniecznością ograniczenia bieżących wydatków wpływających na możliwość zaciągnięcia kredytów bankowych - z uwagi na przyszłe wydatki związane z koniecznością uzbrajania nowych terenów, budowę drugiego mostu i rewitalizacją starówki. Rada miała również wątpliwości co do potrzeby funkcjonowania straży miejskiej.

Burmistrz zaskarżył tę uchwałę do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie, zarzucając radzie wprowadzenie do projektu budżetu poprawek, na które jako organ wykonawczy gminy nie wyraził zgody. Jego zdaniem dokonano zbyt daleko idącej modyfikacji opracowanego przez niego projektu. Ponadto, redukując środki na wynagrodzenia pracowników straży miejskiej, rada wkroczyła w zakres kompetencji przysługujących burmistrzowi - jako kierownika urzędu.

Izba zgodziła się z argumentacją burmistrza i stwierdziła nieważność omawianej uchwały. W jej ocenie, rada miasta przekroczyła zakres swoich uprawnień. Samo podjęcie uchwały budżetowej i kreowanie zadań jednostki samorządu terytorialnego do wykonywania w roku budżetowym należy wprawdzie do wyłącznej właściwości organu stanowiącego, jednak inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały przysługuje już zarządowi. Bez jego zgody (zgodnie z art. art. 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych również bez zgody wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) rada nie może wprowadzić do budżetu zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu.

Izba uwzględniła ponadto zarzut naruszenia przez radę art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Potwierdziła, że to burmistrz wykonuje wszystkie uprawnienia zwierzchnika w stosunku do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. To w jego gestii leżą wszystkie sprawy dotyczące zatrudniania oraz ustalania wysokości wynagrodzenia pracowników jednostek budżetowych.

Rada nie zgodziła się z opinią burmistrza oraz RIO, w związku z czym sprawa trafiła do sądu administracyjnego. Ten, przychylając się do argumentacji rady, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Zdaniem sędziów zasadniczą kwestią jest odpowiedź na pytanie, czy organ stanowiący jest uprawniony do uchwalenia budżetu w innym kształcie niż zaproponowany przez burmistrza w projekcie uchwały budżetowej. Ustawa o finansach publicznych wyraźnie rozdziela kompetencje organu stanowiącego i wykonawczego w zakresie inicjatywy uchwałodawczej oraz samego podjęcia uchwały budżetowej. Sprawa nie jest już jednak taka prosta w sytuacji jednak, gdy do przedłożonego przez organ wykonawczy projektu uchwały rada wprowadza poprawki, mimo braku zgody.

Przysługującą organowi wykonawczemu inicjatywę uchwałodawczą rozumieć należy jedynie jako prawo do wniesienia projektu uchwały z takim skutkiem, że organ stanowiący zobowiązany jest uczynić go przedmiotem swoich obrad. Nie oznacza to, że organ rada musi podjąć uchwałę w kształcie przedstawionym przez zarząd. Inicjatywa uchwałodawcza co do zasady nie wiąże bowiem organu stanowiącego, w tym znaczeniu, że nie pozbawia go możliwości decydowania o treści uchwalanych aktów. Jest tak zwłaszcza, gdy przedmiotem procedury są wszystkie dochody i wydatki. Zdaniem sądu, w takim przypadku organ stanowiący może dokonać zmian w projekcie budżetu - pod warunkiem, że w wyniku tych zmian nie wzrośnie deficyt jednostki samorządu terytorialnego. Nie sposób bowiem odmówić radzie prawnej możliwości wpływania na treść podejmowanej przez ten organ uchwały budżetowej.

Organ stanowiący może zatem ustalić dochody i wydatki budżetu w innej wysokości, niż to przewiduje projekt organu wykonawczego oraz dokonać przesunięć wydatków na poszczególne zadania, jeżeli zachowana zostanie gwarancja zabezpieczenia środków na realizację wszystkich zadań oraz na obsługę deficytu i pokrycie zaciągniętych zobowiązań. Dotyczy to także redukowania wysokości wydatków bieżących, w tym na wynagrodzenia.

• ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.),

• ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz.. 594 ze zm.).