Pojęcie budynku w prawie budowlanym

Zaliczenie obiektu budowlanego do kategorii budynków determinuje zakres obowiązków inwestora w procesie budowlanym (np. w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę). Przekłada się także na wybór trybu postępowania legalizacyjnego i ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej. Prawidłowa kwalifikacja obiektu jako budynku ma zatem podstawowe znaczenie dla ustalenia, które przepisy ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane (przywoływana dalej jako „Pb”) i przepisy wykonawcze do tej ustawy znajdą zastosowanie w danej sprawie.

W art. 3 pkt 2 Pb zawarto definicję budynku, wskazując, że jest nim obiekt budowlany, który posiada fundamenty i dach, jest trwale związany z gruntem i wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Obiektem budowlanym jest przy tym budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 Pb). Wobec tego dla przyjęcia, że dany obiekt budowlany jest budynkiem konieczne jest, aby spełniał określone kryteria tj.

• był trwale związany z gruntem;
• posiadał fundamenty i dach;
• był wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych.

Kryteria te muszą być spełnione łącznie. Jeśli obiekt budowlany nie posiada fundamentów bądź dachu, lub też jest nietrwale związany z gruntem bądź nie został wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych to nie może być zaliczony do kategorii budynków w rozumieniu Pb (por. wyrok NSA z dnia 11.12.2007 r., II OSK 1636/06). Wobec tego brak którejkolwiek ze wskazanych cech pozbawia obiekt budowlany charakteru budynku w rozumieniu przepisów Pb. Podkreślenia wymaga fakt, iż legalna definicja budynku odnosi się do jego cech zewnętrznych tj. konstrukcji i trwałego związania z gruntem. Dla zakwalifikowania obiektu budowlanego jako budynku bez znaczenia pozostaje sposób korzystania z obiektu, jego przeznaczenie, wyposażenie czy wielkość.

Sposób w jaki należy rozumieć poszczególne cechy budynku nie został rozstrzygnięty wprost w przepisach Pb. Ustawodawca nie wyjaśnił bowiem, co należy rozumieć pod pojęciem „trwale związany z gruntem”, „przegroda budowlana" czy „wydzielenie z przestrzeni". Kwestie te są niejednokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, które w swoich orzeczeniach wskazują jak należy rozumieć poszczególne elementy definicji budynku.

Dla zakwalifikowania danego obiektu do kategorii budynków nie jest wystarczające jedynie ustalenie wskazanych wyżej cech (tj. posiadanie dachu, fundamentów, wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz trwałe umocowanie w gruncie). Obiektem budowlanym w postaci budynku będzie obiekt spełniający definicję budynku z art. 3 pkt 2 Pb, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Budynkiem jest zatem taki obiekt, dla którego instalacje i urządzenia techniczne są urządzeniami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 9 Pb (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 08.04.2016 r., VII SA/Wa 127/15).

Podstawowym kryterium kwalifikującym dany obiekt budowlany jako budynek jest jego trwałe związanie z gruntem. Przy czym owo „trwałe związanie z gruntem” nie powinno być rozumiane w znaczeniu przepisów kodeksu cywilnego (art. 47 § 2 i 3 w związku z art. 48 k.c.), lecz w znaczeniu językowym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21.09.2017r., I SA/Ol 568/17).

Na gruncie kodeksu cywilnego, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane. Częściami składowymi gruntu są z kolei takie elementy, które nie mogą być od niego odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego, a które nie mogą być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Zwraca się uwagę, że w prawie cywilnym chodzi o ocenę skutków rzeczowych, jakie prawo wiąże z połączeniem danego obiektu z gruntem.

Natomiast w prawie budowlanym kwestia trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest okolicznością faktyczną, o której decyduje przede wszystkim konstrukcja budynku. Oznacza to, że przez "trwałe związanie z gruntem" należy rozumieć połączenie, które powinno mieć charakter fizyczny, a nie prawny. W związku z tym „trwałe związanie z gruntem” to takie połączenie danego budynku z gruntem, które ma charakter techniczno–użytkowy, uwzględniający z jednej strony związek budynku z podłożem, a z drugiej to, że jako konstrukcja przestrzenna musi oprzeć się czynnikom mogącym zniszczyć jego konstrukcję ustawioną na fundamencie (por. wyrok NSA z dnia 3.04.2014 r., II FSK 895/12; wyrok NSA z dnia 20.01.2012 r., II FSK 1405/10).

Trwałe związanie budynku z gruntem musi być na tyle mocne, iż odłączenie budynku spowodowałoby zasadniczą jego zmianę w sensie technicznym, uniemożliwiającą ponowne jego posadowienie w innym miejscu bez konieczności ponownego przygotowania podłoża (por. wyrok NSA z dnia 29.07.2010 r., II OSK 1234/00).

O tym czy budynek jest trwale związany z gruntem nie decyduje sposób i metoda jego związania z gruntem, ani technologia wykonania fundamentów czy możliwości techniczne przeniesienia obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma ustalenie czy:

• posadowienie na gruncie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję (por. wyrok NSA z dnia 23.06.2006 r., II OSK 923/05);
• wielkość obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyrok NSA z dnia 18.01.2017 r., II OSK 1024/15).

Za budynek na gruncie Pb może być uznany „tymczasowy obiekt budowlany” (por. uchwała NSA z dnia 3.02.2014 r., II FPS 11/13). Charakter obiektu tymczasowego mogą mieć bowiem te budynki, które przeznaczone są do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, a nie z uwagi na brak trwałego związania z gruntem (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5.09.2018 r., I SA/Gd 669/18).

Przykładami obiektów budowlanych niebędących budynkami z uwagi na brak cechy trwałego  związania z gruntem są: tzw. domek holenderski (por. wyrok NSA z dnia 6.09.2017 r. sygn. II OSK 3087/15), barakowóz, kiosk uliczny, pawilon sprzedaży ulicznej i wystawowy, strzelnica.

Dla uznania, że dany obiekt budowany jest budynkiem niezbędne jest, aby posiadał fundamenty i dach. Przy czym istotne jest przede wszystkim to, czy obiekt został zaprojektowany i pierwotnie zrealizowany jako posiadający te elementy. Dach jest elementem budynku, który ogranicza go od góry, chroni go przed opadami atmosferycznymi, słońcem i wiatrem oraz przed ubytkiem ciepła (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24.06.2 009 r., I SA/Kr 496/09).

Nawet jeśli dach nie jest szczelny, kompletny i nie zapewnia odpowiedniego odprowadzania wody, nie oznacza to, że obiekt został trwale i w całości pozbawiony dachu (por. wyrok NSA z dnia 25.05.2018 r., II FSK 1273/16).

Przejściowe ubytki w pokryciu dachowym, jego uszkodzenie czy nawet częściowe zdemontowanie (np. w celu prowadzenia prac remontowanych lub w wyniku bezprawnych działań osób trzecich) nie pozbawia obiektu budowlanego statusu budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Pb. Dopiero obiekt całkowicie i trwale pozbawiony dachu, nieosłonięty, nieograniczony od góry, przestaje być budynkiem, a nawet obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów Pb (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3.04.2012 r., I SA/Gl 987/11).

Jeśli chodzi o pojęcie fundamentu to z uwagi na brak ustawowej definicji przyjmuje się powszechne rozumienie tego słowa. Uznaje się, że fundament budynku to element konstrukcji budowlanej w jej najniższej części, którego zadaniem jest przenoszenie ciężaru budynku na grunt. Fundament bezpośredni przekazuje obciążenie na podłoże gruntowe bezpośrednio swoją podstawą (którą jest np. stopa, ława, ruszt, płyta fundamentowa), a fundament pośredni - za pomocą pali wbitych w grunt lub studni uformowanych w gruncie. Pod pojęciem fundamentów należy rozumieć każdy ich rodzaj. Mogą to być ławy i stopy fundamentowe, podmurówki, czy podwaliny (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10.10.2012 r., I SA/Sz 534/12), a także betonowe bloczki i kamienie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27.01.2016 r., II SA/Gl 905/15).

Wymóg wydzielenia z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych sprowadza się po pierwsze do tego, że obiekt musi być oddzielony od przestrzeni w trzech wymiarach – długości, wysokości i szerokości. Jak wskazuje się w orzecznictwie „wydzielenie z przestrzeni” dokonane przez przegrody budowlane wymaga, aby przegrody te oddzielały przestrzeń wewnątrz budynku od przestrzeni zewnętrznej w trzech wymiarach. Chodzi więc o zamknięcie przegrodami budowlanymi przestrzeni wewnątrz budynku (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.09.2007r., III SA/Wa 767/07). Jednocześnie przez pojęcie "wydzielania w przestrzeni" należy rozumieć każdą część budynku zarówno nadziemną jak i podziemną (por. wyrok NSA z dnia 28.05.2019 r., II OSK 2529/18). Po drugie wydzielenie obiektu z przestrzeni musi mieć miejsce za pomocą przegród budowlanych. Za takie przegrody należy uznać przede wszystkim ściany danego obiektu budowlanego. Przegroda nie musi mieć charakteru jednolitego tzn. może być z otworami okiennymi, otworami wentylacyjnymi, jednakże brakujące elementy przegrody nie mogą zaburzać w obrysie zewnętrznym charakteru wydzielenia bryły budynku z przestrzeni (por. wyrok NSA z dnia 9.01.2019 r., II OSK 3465/18). Z uwagi na fakt, ze funkcją przegród jest oddzielenie wnętrza budynku od przestrzeni zewnętrznej to istotne jest konstrukcyjne i funkcjonalne przeznaczenie przegród. Obojętne jest natomiast z jakiego materiału zostały one wykonane (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7.02.2012 roku, I SA/Gl 605/11).

Do definicji budynku z Pb odwołuje się ustawa z dnia 12.01.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Budynkiem zgodnie z art. 1a ust. 1 pkt 1 w/w ustawy jest obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach. W orzecznictwie wskazano, że owo odesłanie do "przepisów prawa budowlanego" w art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oznacza wyłącznie odesłanie do przepisów ustawy Pb. Odesłanie to dotyczy bowiem określenia przedmiotu opodatkowania, a zgodnie z art. 217 Konstytucji przedmiot opodatkowania winien być uregulowany w wyłącznie w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 14.06.2018 r., II FSK 1621/16).

Z kolei na potrzeby prowadzenia ewidencji gruntów i budynków budynkiem jest obiekt budowlany, który jest budynkiem w rozumieniu standardowej klasyfikacji i nomenklatury wprowadzonej na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej.  Przedmiotem ewidencji budynków są zatem tylko takie obiekty budowlane, które są budynkami w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB).

W konsekwencji określenie w ewidencji gruntów i budynków danego obiektu jako budynku nie jest wiążące dla organów podatkowych. Ewidencja gruntów i budynków, z uwagi na to, że definiuje budynek odmiennie niż ustawa o podatkach i opłatach lokalnych i nie dotyczy budowli, nie ma charakteru przesądzającego dla stwierdzenia, czy dany obiekt jest budynkiem czy budowlą w rozumieniu ustawy podatkowej. Ma ona moc wiążącą tylko co do wymiaru podatku, a nie co określenia przedmiotu opodatkowania (por. wyrok NSA z dnia 07.09.2016 r., II FSK 2806/14; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21.03.2018 r., I SA/Gl 1258/17).