Wpływ studium na sytuację prawną właściciela nieruchomości

Rolę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej: „studium”) określa ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym .Jest to podstawowy, kluczowy dokument realizacji zadania własnego gminy jakim jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej (art. 3). Samorząd gminy obligatoryjnie i dla całego obszaru gminy sporządza studium w celu określenia polityki przestrzennej, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Ustawa jednoznacznie sytuuje studium poza systemem aktów prawa miejscowego (art. 9 ust. 5), a więc jego postanowienia nie mają charakteru normatywnego. Z tego tytułu ustalenia studium nie rodzą skutków finansowych dla gminy. Zostało to wyraźnie podkreślone przez ustawodawcę, poprzez związanie przepisów odszkodowawczych (art. 36, 37 i 37¹) wyłącznie z planem miejscowym.

Oprócz opisanego charakteru studium, istotne jest jego miejsce w całym systemie planistycznym. Należy podkreślić, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4), będących aktami prawa miejscowego, o czym jednoznacznie stanowi art. 14 ust. 8 ustawy. Studium jest zatem aktem kierownictwa wewnętrznego obowiązującym określone organy w ramach systemu administracji publicznej przy uchwalaniu aktów prawa miejscowego. Tę relację, oprócz wymogu zgodności planu ze studium (brak tej zgodności może być podstawą uznania miejscowego planu za nieważny) wzmacnia obligatoryjność sporządzania studium. Oznacza to, że uchwalenie jakiegokolwiek planu miejscowego nie może nastąpić bez odniesienia do treści studium.

W orzecznictwie i w doktrynie zaznacza się, że co do zasady, studium nie będąc aktem prawa miejscowego, nie narusza interesu prawnego mieszkańców gminy. Jednocześnie w ostatnich latach w judykaturze wykształcił się pogląd bazujący na opisanych powyżej zależnościach dokumentów planistycznych, zgodnie z którym nie można z góry wykluczyć naruszenia interesu prawnego obywatela przez studium. Orzeczenia sądów administracyjnych wskazują na konieczność badania konkretnej sprawy pod kątem ingerencji w indywidualny interes jednostki.

Za przykład może posłużyć postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 26/16, w którym czytamy: Zdaniem NSA to, że studium nie jest aktem prawa miejscowego nie uzasadnia twierdzeń, że nie może kształtować sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości objętych jego zakresem. Skoro zapisy studium w myśl art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogą a nawet muszą mieć odzwierciedlenie w planie zagospodarowania przestrzennego, to tym samym z zapisów studium pośrednio wynikać może naruszenie interesu prawnego. Ponadto: Niezasadna jest zatem argumentacja Sądu I instancji, że powoływany przez skarżącą zapis studium nie może świadczyć o istnieniu realnego i aktualnego naruszenia prawa własności, a tylko takie mogą stać się przesłanką do kontroli merytorycznej zaskarżonej uchwały. Co prawda ustalenia studium nie mają kategorycznego charakteru i cechuje je ogólnikowość, to jednak zapisy te mogą na dalszym etapie prowadzenia planowania przestrzennego przez Gminę (uchwalenie planu miejscowego) doprowadzić do określenia na nowo sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości objętych wcześniejszymi zapisami studium.

Podobnej oceny sytuacji dokonał także NSA w wyroku z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3086/14, argumentując: Umieszczenie zatem w studium zakazu zabudowy nieruchomości sprawia, że ustalenia studium nabierają bardzo konkretnego znaczenia dla wykonywania prawa własności. W takiej sytuacji, mimo że studium nie jest prawem miejscowym i mimo że wiąże tylko organy gminy przy uchwalaniu planów miejscowych, jego ustalenia przesądzają o sposobie wykonywania własności w razie uchwalenia planu miejscowego. Tym samym mają istotne znaczenie dla wykonywania prawa własności nieruchomości. Paradoksalnie jest tak właśnie z tego powodu, że studium wiąże organy gminy przy uchwalaniu planów miejscowych. Istnieją więc podstawy do przyjęcia, że studium w takim przypadku narusza interes prawny właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie gminy, gdyż już na etapie uchwalania studium ogranicza prawo własności nieruchomości.

Patrz także: postanowienie  NSA z 31 stycznia 2017, II OSK 53/17; postanowienie NSA z 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2947/15; wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., II OSK 44/15;  wyrok NSA z 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 706/13;  wyrok NSA z 15 lipca 2016, II OSK 2813/14.

Właściciel nieruchomości może dochodzić swoich praw na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2019 r. poz. 1815) (dalej "u. s. g."), który stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Należy pamiętać, że zastosowanie ma tutaj również art. 94 u.s.g., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia (chyba, że nie zostanie dotrzymany siedmiodniowy termin przedłożenia uchwały wojewodzie w celu oceny zgodności z przepisami prawa). Przepis ten jednocześnie daje prymat przesłankom merytorycznym nad proceduralnymi: jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu na przedłożenie przez gminę wojewodzie, a przesłanki do unieważnienia uchwały istnieją, sąd administracyjny orzeka o jej niezgodności z prawem. Odnośnie do skutków takiego orzeczenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jednym z warunków skutecznego zaskarżenia uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest wykazanie przez właściciela istnienia interesu prawnego oraz związku uchwały z tymże. Sam argument sprzeczności uchwały z prawem nie jest wystarczający do skorzystania z tego środka. Jak czytamy w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 26/16: Należy wskazać, że interes prawny musi mieć oparcie w przepisach prawa. Nie wystarczy zatem istnienie samego interesu w załatwieniu sprawy (interes faktyczny). Istotą interesu prawnego jest bowiem jego związek z konkretną normą prawa, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Zatem jeśli istnieje przepis prawa, który w określonej sytuacji faktycznej pozwala stronie formułować określone żądania wobec organu czy innych podmiotów, to należy przyjąć, że strona ta ma interes prawny.

Również powołanie się na interes mieszkańców gminy nie daje legitymacji do zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sam fakt przynależności do wspólnoty gminnej nie kształtuje bezpośrednio sytuacji prawnej danej osoby, a zatem uchwała nie może naruszać jej interesu prawnego, pochodzącego z tej przynależności (wyrok NSA z 1 marca 2005 r., OSK 1437/04). Warto przy tym zaznaczyć, że skarga w trybie art. 101 u.s.g. może być wniesiona do sądu administracyjnego nie tylko we własnym imieniu, ale także reprezentując grupę mieszkańców gminy, za ich pisemną zgodą (art. 101, ust. 2a.), pamiętając o konieczności wykazania realnego związku między zaskarżaną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną poszczególnych skarżących. Wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 września 2018, sygn. akt II SA/Kr 736/18:  Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) nie zawiera instytucji skargi powszechnej, przysługującej każdemu mieszkańcowi danej gminy. Artykuł ten reguluje prawo do wniesienia skargi tylko wtedy, gdy ustawowo chroniony interes danej osoby zostaje naruszony podjętym przez organ gminy aktem z zakresu administracji publicznej. (por. także. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 24 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Gd 784/18; WSA w Poznaniu z 8 listopada 2018 r., sygn. I SA/Po 467/18; wyrok NSA z 8 maja 2019, II OSK 1544/17)

Z punktu widzenia właściciela nieruchomości ważne jest, że to po jego stronie - jako stronie skarżącej, a nie po stronie sądu, leży obowiązek wykazania w jaki sposób zaskarżone studium narusza jej własny indywidualny interes prawny. Ponownie można przywołać wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 września 2018, sygn. akt II SA/Kr 736/18: Istotnym jest przede wszystkim to, że to sam skarżący musi wskazać na jakiekolwiek argumenty przemawiające za naruszeniem tych uprawnień, które są chronione ustawowo. To bowiem skarżący ma wskazać, że on uważa taki akt za naruszający jego interes prawny. Rzeczą sądu jest zaś zbadanie, czy rzeczywiście akt ten narusza prawnie chronione dobra skarżącego.

Podkreśla się, że strona skarżąca powinna wykazać konkretne i aktualne naruszenie chronionego prawem interesu lub uprawnienia, a więc istniejące w chwili wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Niemniej, z samej natury studium jak i planu miejscowego wynika, że naruszenie to nie zaistnieje z dniem podjęcia uchwały. W odniesieniu do miejscowego planu (co należy także uznać także w odniesieniu do studium) wyjaśnia to orzeczenie NSA z dnia 7 marca 2018, sygn. akt II OSK 1213/16: Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem planistycznym, który określa m.in. przyszłe zagospodarowanie terenów objętych tym planem. W tym stanie rzeczy nie można oczekiwać i wymagać, aby na etapie uchwalania planu i kontroli legalności uchwały skarżący wykazali konkretne, istniejące już naruszenie interesu prawnego. To naruszenie interesu prawnego może bowiem powstać dopiero w przyszłości – w przypadku realizacji zabudowy przewidzianej przez plan. Istotne jest to, że naruszenie interesu prawnego w przyszłości przez realizację zapisów planu jest realne i możliwe.

W kontekście możliwości zaskarżenia uchwały w przedmiocie studium, oprócz kwestii naruszenia interesu prawnego danej jednostki, należy wspomnieć o przekroczeniu uprawnień - tzw. władztwa planistycznego przez organy gminy, co może być podstawą do uznania takiej uchwały za nieważną w całości lub części. Naruszenie granic władztwa planistycznego gminy ma miejsce, gdy rada gminy w sposób dowolny, bez racjonalnego uzasadnienia ekonomicznego, celowościowego, społecznego i aksjologicznego dobiera przeznaczenie poszczególnych nieruchomości. W planowaniu przestrzennym mamy do czynienia z koniecznością zmierzenia się z konfliktami pomiędzy interesem indywidualnym a publicznym. Rozstrzyganie tych konfliktów i ingerencja gminy w prawa właścicielskie musi być wyważone pod względem wartości, determinujące kształtowanie zagospodarowania przestrzennego terenu podlegającego władztwu planistycznemu gminy. Należy wziąć pod uwagę ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyartykułowaną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego.

W orzecznictwie znajdujemy szczegółowe wyjaśnienie tego naruszenia. np. wyrok NSA z 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13: Autonomia gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest (…) nieograniczona i nie może być nadużywana. W realizacji zadań własnych gmina związana jest więc przepisami Konstytucji i ustaw. Tylko w takich granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Ustalenia planu, jako aktu wydanego na podstawie delegacji ustawowej, mogą ograniczać własność. Takie regulacje są prawnie dopuszczalne, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym także chronionych wartości konstytucyjnych, jak zasada proporcjonalności. Wymóg proporcjonalności, czyli zakaz nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami) a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej.

W innym wyroku (NSA z 8 listopada 2017, sygn. akt II OSK 224/17) czytamy: Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00, opubl. OTK 2001/2/29 wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Nadanie gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Art. 4 ust. 1 u.p.z.p nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP.

(…) Władztwo planistyczne gminy nie ma jednak charakteru pełnego, niczym nieograniczonego. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1708/09).

Por. także: wyrok WSA w Krakowie z 11 marca 2011 r., II SA/Kr 1461/10; WSA w Krakowie z 25 listopada 2011 r., II SA/Kr 1381/11; NSA z 4 grudnia 2012 r., II OSK 2249/12.