Budowla i obiekt małej architektury w Prawie budowlanym

Definicja budowli

Podstawowym terminem używanym w Prawie budowlanym jest „obiekt budowlany”. Obiektem budowlanym jest zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (przywoływana dalej jako „Pb”) budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

Przepisy Prawa budowlanego wymieniają zatem trzy rodzaje obiektów budowlanych, tj. budynek, budowlę oraz obiekt małej architektury. Wskazane rodzaje obiektów budowlanych stanowią grupy rozłączne, co oznacza, że każdy obiekt budowlany może być zaliczony tylko do jednej z kategorii: budynków, budowli albo obiektów małej architektury (por. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., II FSK 1385/17).

Definicja

Zgodnie z art. 3 pkt 3 Pb budowlą jest obiekt budowlany, niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, taki jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Powszechny jest pogląd, że przywołana definicja budowli została sformułowana wadliwie, definiuje ona bowiem budowlę jako obiekt budowlany niebędący budynkiem i obiektem małej architektury, zaś z definicji obiektu budowlanego wynika, iż są to budynki, budowle i obiekty małej architektury.

Z ORZECZNICTWA

Budowlę zdefiniowano w ustawie Prawo budowlane poprzez definicję zakresową niepełną, nie wskazuje ona bowiem w definiensie wszystkich elementów z danego zakresu, a ogranicza się jedynie do wyróżnienia przykładu tych elementów używając słowa "jak" (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2002, s. 199).

Wyrok NSA z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 3849/17

Ustawowa definicja budowli zawiera wyliczenie obiektów stanowiących budowle. Wyliczenie to ma jednakże charakter przykładowy, otwarty. Oznacza to, że pojęcie budowli obejmuje nie tylko wskazane w przepisie art. 3 pkt 3 Pb przykładowe budowle, ale również inne, niewymienione przez ustawodawcę obiekty budowlane, podobne do tych wymienionych, a jednocześnie niebędące budynkiem lub obiektem małej architektury (por. wyrok NSA z 27 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 2049/09; wyrok WSA w Opolu z 27 października2009 r., sygn. akt II SA/Op 25/09).

Z ORZECZNICTWA

Ustawowe zdefiniowanie pojęcia budowli wywołuje szereg wątpliwości i rozbieżności, na co zwrócił uwagę m.in. Trybunał Konstytucyjny w wyroku interpretacyjnym z dnia 13 września 2011 r. (sygn. akt P 33/09). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że wyliczenie zawarte w art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, przy braku jednoznacznej definicji pozytywnej, ma bardzo ważne znaczenie normatywne. Oddaje ono bowiem intencje ustawodawcy.

Wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II FSK 52/15

Budowle w orzecznictwie sądów administracyjnych

Zaliczenie konkretnego obiektu budowlanego do budowli wymaga po pierwsze stwierdzenia, czy został on wprost wymieniony w art. 3 pkt 3 Pb. Jeśli nie został wprost wskazany w katalogu ustawowym, to w dalszej kolejności należy ustalić, czy jest on podobny do obiektów wymienionych w tym katalogu i jednocześnie nie ma cech pozwalających na zaliczenie go do budynków albo obiektów małej architektury. Wobec tego obiekty budowlane niewymienione expressis verbis ani niepodobne do obiektów wymienionych w art. 3 pkt 3 Pb nie mogą zostać zakwalifikowane jako budowle.

Przy kwalifikacji danego obiektu budowlanego jako budowli (w przypadku gdy nie jest on objęty ustawowym katalogiem) należy wziąć pod uwagę cechy wspólne tego obiektu z wymienionymi w art. 3 pkt 3 Pb przykładami i ustalić, czy obiekt ten jest do nich podobny na zasadzie podobieństwa przedmiotowego. W szczególności należy uwzględnić, czy do powstania obiektu zastosowano technikę, która mieści się w pojęciu robót budowlanych, czy obiekt ten został wykonany z materiałów, które można uznać za wyroby budowlane, jak również cel powstania obiektu.

Jednocześnie należy mieć na uwadze, że w przepisach Pb nie zdefiniowano poszczególnych obiektów zaliczanych do budowli, tzn. brak jest legalnych definicji czy szczegółowych opisów przykładowych budowli z art. 3 pkt 3 Pb. W konsekwencji

każdy obiekt, który mieści się w językowym znaczeniu użytych w art. 3 pkt 3 Pb wyrażeń, stanowi budowlę, o której mowa w tym przepisie (por. wyrok NSA z 7 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 779/16).

Z ORZECZNICTWA

[…] z punktu widzenia prawa budowlanego i podlegania obowiązkom przez to prawo ustanowionym obiekt budowlany należy kwalifikować ze względu na jego dominującą, podstawową funkcję, a nie funkcję dodatkową […].

Wyrok WSA w Białymstoku z 15 października 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 54/10

W orzecznictwie sądów administracyjnych znaleźć można wiele przykładów zaliczania do budowli różnych nietypowych obiektów. Za budowlę uznano m.in. mur oporowy, niezależnie od tego, czy jest posadowiony w granicach działki i czy pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia (por. wyrok NSA z 21 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 667/05). Do budowli zaliczane są bowiem m.in. konstrukcje oporowe. Wobec tego decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja, jaką taki mur pełni. Jeżeli podstawową funkcją muru jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać także charakter użytych do jego wzniesienia materiałów, konstrukcja ta stanowi mur oporowy.

Do budowli zostały zakwalifikowane także wytwory ludzkiej działalności, niebędące budynkiem lub obiektem małej architektury, wykonane w ziemi lub z ziemi (gruntu lub podobnego materiału) np. nasypy ziemne. Nasyp ziemny został zaliczony do budowli ziemnych, które są jednym z rodzajów budowli wymienionych w art. 3 pkt 3 Pb, przy założeniu, że musi to być obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury jako odrębna pod względem technicznym część przedmiotów składających się na całość użytkową.

Budowla ziemna musi mieć przy tym charakter kubaturowy, być widoczna, istnieć w kategoriach obiektywnych i spełniać jakąś rolę, stanowiąc całość techniczno-użytkową (por. wyrok NSA z 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2688/16; wyrok NSA z 15 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3318/17). Nasyp ziemny, realizowany w określonym celu (np. poprawa właściwości użytkowych działki, ułatwienie korzystania z niej), stanowiący całość techniczno-użytkową, o określonej konstrukcji i funkcji użytkowej - nawet jeżeli nie posiada dodatkowych instalacji czy urządzeń - zaliczany jest do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pb.

Zapamiętaj

Orzecznictwo uznaje za budowle m.in. mury oporowe oraz nasypy ziemne.

Z ORZECZNICTWA

Nie można zaś powiedzieć, iż stanowi jakąś całość techniczno-użytkową bezładne gromadzenie na określonej nieruchomości gruzu i wszelkich odpadów. Nie jest to więc budowla w rozumieniu ww. przepisów prawa budowlanego, wobec czego zwożenia i gromadzenia tych odpadów oraz gruzu nie można uznać za roboty budowlane.

Wyrok NSA z 1 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 813/06

W orzecznictwie zwrócono uwagę, że niektóre obiekty mogą być kwalifikowane zarówno jako budowle, jak i urządzenie budowlane. Ocena i kwalifikacja prawna takiego obiektu zależeć będzie od okoliczności faktycznych sprawy, w tym cech tego obiektu. I tak przykładowo instalacja wodociągowa wewnętrzna związana z budynkiem mieści się w pojęciu urządzenia budowlanego (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2000 r., sygn. akt IV SA 462/98). Natomiast wodociąg z przyłączami zrealizowany na terenie ogródków działkowych należy uznać za budowlę, gdyż art. 3 pkt 3 Pb do budowli zalicza sieci techniczne, a także sieci uzbrojenia terenu (por. wyrok NSA z 15 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2276/10).

Do budowli zaliczane są także stacje transformatorowe z zastrzeżeniem, że kwalifikacji tego rodzaju obiektów należy dokonywać w kontekście całości przedsięwzięcia i z uwzględnieniem konkretnego typu stacji transformatorowej. Budowlę stanowi „stacja transformatorowa typu KS19-28z, która składa się z kontenera betonowego o wymiarach 2,80 m x 1,90 m i wysokości 1,60 m wraz z umieszczonymi wewnątrz urządzeniami rozdzielczymi 15 i 0,4 kV i infrastrukturą AMI” (por. wyrok NSA z 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 536/16). Z kolei „kontenerowa stacja transformatorowa powiązana z istniejącą siecią elektroenergetyczną oraz nowymi liniami kablowymi służącymi do przyłączenia nowych odbiorców energii elektrycznej” powinna być zaliczona do urządzeń budowlanych związanych z linią elektroenergetyczną jako obiektem liniowym (budowlą) i zapewniającym możliwość użytkowania tego obiektu, zgodnie z jego przeznaczeniem (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 5 marca2019 r., sygn. akt II SA/Rz 55/19).

Zapamiętaj

Niektóre obiekty, w zależności od pełnionej przez nie funkcji, zaliczane są albo do budowli, albo do urządzeń budowlanych.

Kwalifikacja obiektu jako małej architektury

Zgodnie z  art. 3 pkt 4 Pb obiektami małej architektury są niewielkie obiekty, a w szczególności:

• kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury;
• posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej;
• użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki.

Już pobieżna analiza wskazanego przepisu pozwala zauważyć, że definicja ta jest niejednoznaczna. Z jednej strony wskazano na wspólną cechę obiektów zaliczanych do obiektów małej architektury, a mianowicie niewielki rozmiar. Kryterium to jest nieostre i ocenne. Z drugiej strony katalog obiektów małej architektury z art. 3 pkt 4 Pb jest niewyczerpujący, ponieważ ustawodawca użył sformułowania „w szczególności”. Z tego też względu do obiektów małej architektury można zaliczyć także inne obiekty, poza wyraźnie wymienionymi w tym katalogu, jednak mogą to być jedynie obiekty niewielkie i rodzajowo podobne do tych, które zostały wymienione (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1528/15). Niewątpliwie dany obiekt może być uznany za obiekt małej architektury, jeśli nie stanowi budynku ani budowli w rozumieniu przepisów Pb.

WAŻNE

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że definicja „obiektu małej architektury” zamieszona w art. 3 pkt 4 Pb nie jest ścisła i precyzyjna. W konsekwencji skutkuje to tym, że należy dokonywać interpretacji tego pojęcia dla każdego obiektu i stanu faktycznego, biorąc pod uwagę indywidualne cechy danego obiektu (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 348/07; wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 21/15).

W orzecznictwie sformułowane zostały pewne wskazówki pomocne w dokonaniu oceny, czy konkretny obiekt ma cechy obiektu małej architektury. Zwrócono uwagę, że podstawowym kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie obiektu do małej architektury jest jego niewielki rozmiar. Do stwierdzenia, że dany obiekt jest niewielki, znaczenie ma nie tylko określenie jego wymiarów (wysokości, szerokości, długości), ale także umiejscowienie ich w konkretnej przestrzeni, w tym porównanie wysokości otaczających budowli oraz zasięgu terenu, na którym ma być ten obiekt posadowiony (por. wyrok WSA w Białymstoku z 20 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 213/06).

Z ORZECZNICTWA[…] kwalifikacja obiektu jako obiektu małej architektury powinna przebiegać z jednoczesnym uwzględnieniem ogólnego kryterium "niewielkości" oraz przede wszystkim w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego w sprawie oraz otoczenia, w jakim znajduje się obiekt. Podkreślić należy, że kryterium decydującym o kwalifikacji danego obiektu jako obiektu małej architektury nie jest sposób mocowania do podłoża, a jest nim wielkość obiektu.

Wyrok WSA w Poznaniu z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Po 1679/16

Drugim kryterium kwalifikacji powinno być przeznaczenie obiektu, tj. ustalenie, czy koresponduje ono z przeznaczeniem jednej z kategorii obiektów wymienionych w art. 3 pkt 4 Pb (por. wyrok NSA z 18 października 2016 r., sygn. akt II OSK 19/15). Zauważyć bowiem należy, że obiekty małej architektury to najczęściej elementy dekoracyjne lub posiadające charakter użytkowy, które uzupełniają większą kompozycję architektoniczną lub przestrzenną, stanowią także ich urozmaicenie.

Do rzetelnej oceny, czy dany obiekt spełnia wskazane wyżej kryteria konieczne, może się okazać pomocne ustalenie rodzaju przyjętej konstrukcji i użytych materiałów (konstrukcja ciężka, betonowa czy lekka, ażurowa), zastosowanych przy jego budowie technik budowlanych, a także celu jego powstania (por. wyrok WSA w Białymstoku z 20 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 213/06; wyrok WSA w Lublinie z 30 czerwca2005 r., sygn. akt II SA/Lu 413/05). Podkreślono, że wyliczenie obiektów małej architektury w art. 3 pkt 4 Pb wskazuje także na cel, jakiemu ma służyć użytkowanie tego typu obiektów. Można wyróżnić 3 zasadnicze funkcje tych obiektów, jakie mają pełnić, tj. funkcja obiektu kultu religijnego, funkcja obiektu architektury ogrodowej oraz funkcja związana z rekreacją codzienną i utrzymaniem porządku. W związku z tym do obiektów małej architektury nie mogą być zaliczone np. obiekty przystosowane do zamieszkania ludzi użytkowane sezonowo (por. wyrok WSA w Gdańsku z 16 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 184/08) czy obiekty budowlane pełniące funkcję sanitariatu (por. wyrok WSA w Gdańsku z 4 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 433/09).

Z ORZECZNICTWA

Pojęcie małej architektury jest związane, obok gabarytów, m.in. z funkcją pewnej specyficznej użyteczności, zarówno o wymiarze materialnym, jak i niematerialnym. Funkcja ta polega m.in. na umożliwieniu korzystania z takiego obiektu dla celów przejawiana kultu religijnego, rekreacyjnych, porządkowych. Z punktu widzenia wartości, jakie chroni ustawa z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, budowa tych obiektów powinna być niestwarzająca zagrożenia podczas prowadzenia budowy, jak i dla ewentualnych użytkowników, niewiążąca się w sposób relewantny dla prawa z oddziaływaniem na czyjeś interesy.

Wyrok NSA z 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 68/17

Za obiekt małej architektury nie została uznana wolno stojąca kabina telefoniczna. Kabinę telefoniczną, mimo posiadania przez nią niewielkich rozmiarów, zakwalifikowano jako budowlę z uwagi na trwałe powiązanie obiektu z gruntem przez fundamenty oraz wyposażenie w instalację telefoniczną, a także elektryczną i w inne urządzenia (por. wyrok NSA z 13 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Po 1114/00). Do obiektów małej architektury w konkretnych przypadkach nie zaliczono gołębnika (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 183/96), altany (por. wyrok WSA w Szczecinie z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 1021/06) oraz wiaty (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 523/07). Jako obiekty małej architektury mogą być natomiast potraktowane pergola ogrodowa (por. wyrok NSA z  2 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 1346/00), trzepak (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., sygn. akt SA/Rz 2035/00), oczko wodne, ogrodowe figurki, murowany ogrodowy grill (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Go 92/08), ozdoby ogrodowe, porównywalne wielkością i funkcją z posągiem lub wodotryskiem (por. wyrok WSA w Lublinie z 28 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 126/09).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że obiekty małej architektury mają status samodzielnych obiektów, a nie części składowych innych obiektów. W związku z tym obiektem małej architektury nie jest taki obiekt, który w istocie stanowi połączenie różnych obiektów, służących realizacji różnych funkcji i którego rozmiary trudno uznać za niewielkie. Wobec tego obiektem małej architektury nie jest „urządzony plac zabaw", lecz poszczególne jego elementy, składające się na funkcjonalną całość (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1183/17).

Z ORZECZNICTWA

[…] obiekty małej architektury pełnią funkcje o charakterze nieuciążliwym i pobocznym w stosunku do korzystania z danej nieruchomości.

Wyrok WSA w Kielcach z 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 416/08

Zapamiętaj

Budowlami są obiekty:

1)         wymienione wprost w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego,

2)         obiekty wymienione w innych przepisach Prawa budowlanego, w tym w załączniku do ustawy, jeżeli nie są one budynkami ani obiektami małej architektury,

3)         obiekty o cechach podobnych do obiektów wymienionych w art. 3 pkt 3 Pb, jeżeli nie są one budynkami ani obiektami małej architektury.

Obiektami małej architektury są obiekty:

1)         wymienione w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego,

2)         niewielkie obiekty o funkcjach zbliżonych do obiektów wymienionych w art. 3 pkt 4 Pb.

Orzecznictwo nie uznało za obiekty małej architektury: kabiny telefonicznej, altany, wiaty, placu zabaw (jako całości).