Kto może sporządzać projekty dokumentów planistycznych

Za kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, zgodnie z art. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.i.z.p.), odpowiedzialne są organy administracyjne odpowiedniego szczebla – m.in. gminy. Narzędzia prowadzenia tej polityki stanowią odpowiednie dokumenty i akty planistyczne. Na szczeblu gminnym to przede wszystkim studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej: studium) oraz miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (dalej: plan miejscowy). W przypadku braku tych ostatnich gminy wydają decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej: decyzje w.z.i.z.t.), które, choć trudno nazwać je narzędziem kształtowania zrównoważonej i kompleksowej polityki przestrzennej, niewątpliwie odciskają swoje piętno na planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Za przygotowanie projektów studiów, planów miejscowych oraz decyzji odpowiedzialni powinni być eksperci w dziedzinie planowania przestrzennego – urbaniści lub planiści przestrzenni. Zmiany prawne w ostatniej dekadzie wprowadziły niemałe zamieszanie w rozumieniu samego pojęcia „urbanista”, a także charakteru tego zawodu i kwalifikacji niezbędnych do jego wykonywania.

Początek nadawania uprawnień

Pierwsze regulacje dotyczące kwalifikacji osób zawodowo zajmujących się planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym zostały wprowadzone jeszcze w czasach PRL. Pojęcie „uprawnienia urbanistyczne” oraz ogólny zakres wymaganych kwalifikacji zawarto natomiast w ustawie z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Aby móc zostać urbanistą, konieczne było skończenie odpowiednich studiów, odbycie praktyki oraz zdanie egzaminu, który przygotowywała komisja powołana przez ministerstwo.

Powołanie samorządu zawodowego

Gdy w 1997 roku została uchwalona Konstytucja RP, która tworzyła nowe ramy prawne dla funkcjonowania samorządów zawodowych, możliwe stało się powołanie samorządu urbanistów. Nastąpiło to 15 grudnia 2000 r. wraz z uchwaleniem ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (dalej: ustawy s.z.a.i.b.u.).

Na mocy ustawy utworzono Krajową Izbę Urbanistów oraz cztery izby okręgowe. Ustawa s.z.a.i.b.u. regulowała również:

• kto może przynależeć do izby urbanistów na bazie kryteriów wykształcenia i doświadczenia zawodowego,
• zadania samorządu zawodowego i jego organy,
• zasady odpowiedzialności zawodowej i dyscyplinarnej.

Na listę urbanistów − zgodnie z ustawą − wpisane mogły zostać osoby, które uzyskały prawo wykonywania zawodu urbanisty na podstawie wcześniejszych przepisów lub:

• posiadały dyplom ukończenia studiów wyższych o kierunkach architektura, urbanistyka lub gospodarka przestrzenna i 2-letnie doświadczenie zawodowe w zakresie gospodarki przestrzennej;
• posiadały dyplom ukończenia studiów wyższych innych niż określone wyżej, ale w ramach których co najmniej 90 godzin nauczania związane było z architekturą i urbanistyką lub gospodarką przestrzenną, uzupełnionych studiami podyplomowymi w zakresie planowania przestrzennego, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej, a także 3-letnie doświadczenie zawodowe w zakresie gospodarki przestrzennej;
• posiadały dyplom ukończenia innych studiów wyższych, ukończyły odpowiednie studia podyplomowe, miały 3-letnie doświadczenie zawodowe w zakresie gospodarki przestrzennej i zdały egzamin ze znajomości przepisów prawnych dotyczących gospodarki przestrzennej oraz praktycznego zastosowania wiedzy w zakresie urbanistyki.

Uregulowano również kwestię wpisania na listę członków izby obywateli państw członkowskich UE.

Deregulacja i skarga do Trybunału

Sytuacja urbanistów uległa diametralnej zmianie w 2014 roku, gdy w życie weszła ustawa z 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych (dalej: ustawa deregulacyjna). Ustawa ta była wynikiem podejmowanych w krajach Unii Europejskiej działań na rzecz liberalizacji rynku pracy, które były elementem pakietów antykryzysowych. Liberalizacja ta zakładała m.in. zmniejszenie liczby zawodów regulowanych.

Opisana ustawa spowodowała całkowitą likwidację samorządu zawodowego urbanistów i wykreśliła jednocześnie z przepisów prawa definicję „zawodu urbanisty”. Profesja ta w ujęciu prawnym przestała być traktowana jako zawód zaufania publicznego.

Wraz z likwidacją samorządu zawodowego urbanistów ustawodawca zlikwidował więc gwarancję jakości w stosunku do osób zajmujących się zawodowo kwestiami planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ustawa, w trakcie trwania procesu legislacyjnego, wzbudzała oczywiście duże kontrowersje i sprzeciw ze strony środowiska urbanistów.

Na wniosek grupy posłów ustawa została skierowana do Trybunału Konstytucyjnego, TK nie dopatrzył się jednak jej niezgodności z Konstytucją RP. „Trybunał zauważył, że wykonywanie zawodu urbanisty jest związane z zaspokajaniem potrzeb ludności, ale okoliczność ta nie prowadzi do wniosku o wykonywaniu przez nich zawodu zaufania publicznego. Brakuje bezpośrednich relacji albo szczególnych więzi urbanistów z osobami fizycznymi. [...] Trybunał stwierdził, że zmianę oceny ustawodawcy dotyczącą statusu urbanistów uzasadniają cechy tego zawodu odbiegające od cech zawodów zaufania publicznego. Nie ma wobec tego potrzeby dalszego funkcjonowania samorządu zawodowego i sprawowania przezeń pieczy nad wykonywaniem zawodu” (wyrok TK z 24 marca 2015 r., sygn. akt K 19/14).

Stan obecny

Ustawa deregulacyjna wprowadziła również zmiany w u.p.i.z.p. W zmienionym art. 5 u.p.i.z.p. wprowadzone zostały obowiązujące obecnie wymagania dotyczące osób, które sporządzać mogą projekty aktów planistycznych.

Obecnie projekty planów zagospodarowania przestrzennego województwa, studiów oraz planów miejscowych mogą sporządzać osoby, które:

• nabyły uprawnienia do projektowania w planowaniu przestrzennym na podstawie ustawy z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym;
• nabyły uprawnienia urbanistyczne na bazie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym;
• posiadają kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uzyskane na podstawie ustawy s.z.a.i.b.u.;
• posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie architektury, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej;
• mają dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie innym niż określony powyżej oraz ukończyły studia podyplomowe w zakresie planowania przestrzennego, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej lub
• są obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, którzy nabyli kwalifikacje zawodowe do projektowania zagospodarowania przestrzeni i zagospodarowania przestrzennego w skali lokalnej i regionalnej odpowiadające wymaganiom określonym powyżej dotyczącym wykształcenia.

Likwidując izbę, zdecydowano się jednocześnie na usunięcie kryterium odbycia praktyki zawodowej oraz zdania egzaminu jako niezbędnego elementu kwalifikacji zawodowych.

Wprowadzone zmiany wymogów stawianych urbaniście/planiście oznaczają de facto, że osoba z odpowiednim wykształceniem, ale bez żadnego doświadczenia zawodowego w opracowywaniu projektów planów miejscowych czy studiów może zostać głównym projektantem już dla pierwszego opracowywanego projektu planu miejscowego. Taki brak doświadczenia, połączony z brakiem odpowiedzialności zawodowej, wziąwszy pod uwagę m.in. złożoność i charakter prawny planu miejscowego, zwiększa ryzyko występowania poważnych błędów w sztuce oraz niezgodności planu/studium z przepisami prawa. Może to skutkować późniejszym stwierdzeniem nieważności planu lub studium.

Samorządy gminne, ogłaszając przetargi na wykonanie projektu planu miejscowego czy studium, nie mogą już stosować kryterium przynależności do samorządu zawodowego dla zagwarantowania rzetelnego wykonania zamówienia przez doświadczonego urbanistę. Zamawiający określają jednak w przetargach wymagania dotyczące zdolności technicznej lub zawodowej wykonawcy, które służyć mają gwarancji jakości.

W ogłoszeniach o przetargu znajduje się najczęściej zapis dotyczący wykonania przez wykonawcę w okresie ostatnich 3 lat przed upływem terminu składania ofert, a jeżeli okres działalności jest krótszy, w tym okresie, określonej liczby uchwalonych i sporządzony z należytą starannością/ zgodnie z u.p.z.i.p. planów miejscowych o danej charakterystyce (np. minimalnej powierzchni, dla terenu położonego w granicach administracyjnych miasta o określonej liczbie ludności, przeznaczających tereny pod określone funkcje, dla zabytkowego obszaru urbanistycznego).

Taki wymóg nie zagwarantuje jednak udziału doświadczonego urbanisty w sporządzeniu projektu planu miejscowego. Wystarczy, że w firmie doszłoby do zmian kadrowych, a nowy urbanista, choć spełniałby wymogi określone w art. 5 u.p.i.z.p., nie posiadałby konkretnego doświadczenia w opracowywaniu projektów planów miejscowych czy studiów. Dlatego też w części przetargów umieszczany jest dodatkowo wymóg dotyczący dysponowania odpowiednim potencjałem technicznym oraz osobami zdolnymi do wykonania zamówienia, np. osobą posiadającą kwalifikacje do pełnienia funkcji głównego projektanta planu zgodne z u.p.i.z.p., która wykonała z należytą starannością (samodzielnie lub w zespole jako główny projektant) określoną liczbę planów miejscowych. To jednak na gminie spoczywa obecnie obowiązek odpowiedniego określenia wymogów udziału w przetargu, tak by zagwarantować sobie, że rolę głównego projektanta pełnić będzie osoba z odpowiednim doświadczeniem zawodowym. Wcześniej takim gwarantem była przynależność do izby urbanistów.

Ustawa deregulacyjna wprowadziła również zmiany dotyczące osób uprawnionych do sporządzania projektów decyzji w.z.i.z.t. (w art. 50 ust. 4 u.p.i.z.p. w odniesieniu do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w art. 60 ust.4 u.p.i..z.p. w stosunku do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy). Wcześniej projekty te wykonywać mogła osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.

Tak jak w przypadku projektów planów miejscowych, tak i tu nie ma gwarancji, że projekt decyzji w.z.i.z.t. przygotowywać będzie osoba posiadająca jakiekolwiek doświadczenie lub wystarczającą wiedzę dotyczącą obowiązujących przepisów prawa w zakresie planowania przestrzennego. Należy tu zaznaczyć, że decyzja o warunkach zabudowy, choć dotyczy z założenia indywidualnych inwestycji, może obejmować szeroki wachlarz przedsięwzięć o bardzo różnej skali i stopniu skomplikowania – budowy domu jednorodzinnego, osiedla mieszkaniowego czy wieżowca w centrum miasta.

Szczególnie przy obiektach o istotnym oddziaływaniu na otoczenie kluczowe wydaje się przeprowadzenie rzetelnej analizy urbanistycznej przynajmniej w celu zminimalizowana potencjalnych konfliktów przestrzennych. Tym bardziej, w ocenie autora, sporządzanie projektów decyzji w.z.i.z.t. przez osoby nieposiadające wiedzy czy doświadczenia z zakresu planowania przestrzennego (a to może również dotyczyć członków izby architektów) nie jest właściwe i może mieć bardzo negatywne konsekwencje dla danego obszaru i jego użytkowników.

Jak już wspomniano, w związku z ustawą deregulacyjną krajowa izba i okręgowe izby urbanistów zostały zlikwidowane. W ich miejsce z inicjatywy samych urbanistów powstały stowarzyszenia, które nie mają oczywiście charakteru samorządu zawodowego, ale w dalszym ciągu, choć w innym zakresie, dbają o integrację środowiska i przyczyniają się do zapewnienie odpowiedniej jakość pracy urbanistów (niestety w pełni jej nie gwarantując).

Byli członkowie Krajowej Izby Urbanistów utworzyli ogólnopolskie Stowarzyszenie Polska Izba Urbanistów. Natomiast członkowie trzech zlikwidowanych izb okręgowych utworzyli odrębne stowarzyszenia. I tak w Krakowie z inicjatywy członków nieistniejącej Południowej Okręgowej Izby Urbanistów powstało Stowarzyszenie Urbaniści Polscy, we Wrocławiu powołano do życia Stowarzyszenie Urbanistów ZOIU, w Gdańsku utworzono zaś Stowarzyszenie Urbanistów Północnej Polski odpowiadające wcześniejszej Północnej Okręgowej Izbie Urbanistów.

Wspominając działalność szkoleniową i wydawniczą w zakresie planowania przestrzennego, nie sposób nie wspomnieć działalności gdańskiego Instytutu Metropolitalnego. Instytut ten jest prężnie działającą organizacją ekspercką, której misja to doradztwo „zdolne do samodzielnego prowadzenia interdyscyplinarnych prac badawczych, [...] kreowania dyskursu publicznego, [...] do ścisłej współpracy z organami władzy publicznej”[6]. Instytut stanowić ma platformę integracji szerszej grupy odbiorców – „reprezentantów różnych dyscyplin naukowych (prawa, administracji, urbanistyki), jak i profesji (prawników, urzędników) i pasji (działaczy społecznych, wolontariuszy)“. Wydawnictwo naukowe instytutu tworzy liczne publikacje monograficzne i książki oraz wydaje periodyk naukowy – „Metropolitan. Przegląd naukowy”. Przegląd ten zawiera m.in. treści z szeroko pojętego zakresu tematyki miejskiej, której planowanie przestrzenne jest istotnym elementem. Periodyk dostępny jest bezpłatnie na stronie instytutu.

W kontekście modyfikacji prawnych dotyczących zawodu urbanisty wspomnieć należy również projekt ustawy o architektach, inżynierach budownictwa oraz urbanistach (numer z wykazu prac Rady Ministrów − UD257) z 2017 roku, którego celem było m.in. uregulowanie kwalifikacji osób uprawnionych do przygotowywania projektów planów miejscowych i studiów do zmian wynikających z projektu Kodeksu urbanistyczno-budowlanego.

Projekt choć nie zakładał przywrócenia samorządu zawodowego urbanistów, regulować miał jednak kwestię dostępu do i wykonywania zawodu urbanisty, m.in. poprzez wprowadzenie centralnego rejestru urbanistów (podstawą wpisu miał być zdany egzamin), obowiązku stałego doskonalenia kwalifikacji zawodowych oraz odpowiedzialności dyscyplinarnej. W ten sposób zamierzał zagwarantować odpowiednią jakość aktów i dokumentów planistycznych.

Kryzys w zakresie planowania przestrzennego, wywołany wieloma czynnikami, jest faktem, a jednym z zakresu działań zmierzających do jego zażegnania powinno być uregulowanie kwestii odpowiednich kwalifikacji i odpowiedzialności osób wykonujących zawód urbanisty/planisty.