Zapewnienie dostępu do mediów jako warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy

Co mówią przepisy?

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu (zwana dalej: ustawą) określa katalog warunków, które musi spełnić inwestor, aby uzyskać decyzję o warunkach zabudowy (art. 61 ust. 1). Omawiany w niniejszym artykule warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 dotyczy zapewnienia istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem (art. 61 ust. 5 ustawy).

Pojęcie „uzbrojenie” jest zdefiniowane poprzez odesłanie do ustawy o gospodarce nieruchomościami i oznacza urządzenia lub przewody (napowietrzne, naziemne i podziemne) wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne.

Jak działają organy administracji?

Wszystkie wymienione w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy warunki muszą być spełnione łącznie, a zatem jeśli inwestycja będzie zgodna z pozostałymi wymaganiami, ale nie zostanie wykazane stosowne wyposażenie w infrastrukturę, organ prowadzący postępowanie nie będzie mógł wydać decyzji pozytywnej. Celem przepisu jest uniknięcie wydania decyzji określającej warunki przyszłej inwestycji, które już w momencie ustalenia są niemożliwe do realizacji (patrz wyrok WSA w Krakowie z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 716/17). W tym sensie omawiana przesłanka może stanowić barierę dla ustalenia warunków zabudowy. 

Ocena, czy istnieje możliwość wyposażenia inwestycji w media, potrzebne do jej funkcjonowania zgodnie z przeznaczeniem, odbywa się indywidualnie dla konkretnego rodzaju projektowanej inwestycji wskazanej we wniosku i wymaga fachowego przeanalizowania niezbędnych potrzeb inwestycji. Wydanie decyzji odmownej na podstawie niewystarczającego uzbrojenia terenu powinno być poparte stosownymi argumentami, przedstawionymi w uzasadnieniu.

Analizując wydane decyzje o warunkach zabudowy niełatwo jest wywnioskować, jak prawidłowo przygotować wniosek w zakresie uzbrojenia planowanej inwestycji. Ponieważ decyzja pozytywna nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, często ogranicza się ono do stwierdzenia „istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego".

Przykładowe zapisy decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy [RAMKA]

Czy umowa z dostawcą mediów jest konieczna?

Z uwagi na charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy, literalna interpretacja zapewnienia dostępu do koniecznego uzbrojenia w formie umowy mogłaby nastręczać inwestorom trudności. Ustalenie warunków zabudowy jest bowiem wstępnym etapem inwestycji polegającym na zweryfikowaniu, jaki rodzaj zabudowy w ogóle może zostać zrealizowany na danej nieruchomości. Nie zawsze też wnioskujący posiada prawa do dysponowania terenem, co uniemożliwia zawarcie takiej umowy.

Jak wskazuje wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 55/16: Zbyt rygorystyczne byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były definitywnie określone. Wymóg, by na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy (która nie rodzi żadnych skutków w sferze materialnej i może być wydana w zasadzie dla każdego zainteresowanego, także podmiotu, który nie posiada uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) wymagać, by wnioskodawca zawarł umowę na rozbudowę jakiejkolwiek sieci, jest nieracjonalny (patrz także: wyrok WSA w Krakowie z  25 września 2018  r., sygn. akt II SA/Kr 883/18).

Główna linia orzecznicza jest więc korzystna dla inwestorów i bazuje na następującym stwierdzeniu: Celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta (patrz wyroki: WSA z 18 stycznia 2019, II SA/Kr 1259/18; WSA Szczecin z 24 maja 2018, II SA/Sz 275/18; NSA (N) z 7 marca 2018, II OSK 120/16; NSA z 15 lutego 2018 r., II OSK 893/16).

Podobną wykładnię prezentuje wyrok WSA z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1435/17: Artykuł 61 ust. 1 pkt 3 ustawy (…) nie uzależnia wydania decyzji o warunkach zabudowy od fizycznego istnienia uzbrojenia terenu w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i dla wydania takiej decyzji nie jest konieczne faktyczne istnienie uzbrojenia terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Błędne jest więc bezwzględne wymaganie umowy przez niektóre organy prowadzące postępowanie, co niekiedy następuje w praktyce.

Co dołączyć do wniosku o wydanie decyzji?

W jakiej formie wnioskodawca powinien wykazać dostęp do niezbędnych mediów? Na podstawie wyroku WSA w Białymstoku z 26 marca 2015 r., sygn. akt SA/Bk 998/1, należy stwierdzić, że kluczowe jest przedłożenie wypowiedzi gestora sieci, zawierające zapewnienie o możliwości zawarcia z inwestorem umowy na wykonanie uzbrojenia terenu: Zawarcie tak we wniosku, jak i w decyzji ustalającej warunki zabudowy zapisów odnoszących się do problematyki uzbrojenia terenu, dla inwestycji polegającej na budowie myjni samochodowej, poprzez sformułowanie „na warunkach gestora sieci", stanowi rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. 

W praktyce deklaracja dostawców mediów może mieć różne formy: oświadczenia, warunków technicznych czy informacji technicznej. W orzecznictwie znajdziemy pewne wskazania co do formy i zawartości dokumentów wystawianych przez dostawców mediów. Dla spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w pełni wystarczające jest zatem oświadczenia dostarczycieli mediów o tym, że ich zapewnienie planowanej inwestycji jest w pełni realne (wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 55/16).

Z kolei w swoim wyroku z 26 października 2017 r.(sygn. akt II SA/Rz 783/17) WSA w Rzeszowie  stwierdza, iż zagwarantowanie uzbrojenia „może polegać na zapewnieniu, że zostanie zawarta umowa zapewniająca obsługę, o czym świadczyć może każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę, który określa rozwiązanie, jakie będzie realizowane w odniesieniu do tej inwestycji” (patrz także wyrok WSA w Warszawie z 4 grudnia 2008 r., IV SA/Wa 1361/08). Natomiast WSA w Krakowie w wyroku z 15 maja 2009 r., II SA/Kr 431/09, stwierdził, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy należałoby żądać „dokumentu w rodzaju promesy”, z ewentualnym projektem umowy.

Generalnie orzecznictwo sądowe jest w tym zakresie dość jednolite, warto jednak zwrócić uwagę na pojawiające się bardziej rygorystyczne interpretacje, szczególnie w przypadku dużych inwestycji deweloperskich. Jako przykład może posłużyć wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 września 2018 r., II SA/Kr 883/18, w którego uzasadnieniu czytamy: Na karcie 208-210 akt administracyjnych znajduje się pismo Wodociągów K. z 8 listopada 2017 r. zatytułowane Informacja techniczna. Pomimo jego obszerności (ponad 4 strony) nie można się w nim doszukać wymaganej przepisem art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy gwarancji dostawcy mediów, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Jest to jedynie rozbudowana informacja o warunkach, na których inwestor może dokonać rozbudowy sieci wodnej i kanalizacyjnej w tym terenie. Art. 61 ust. 5 ustawy stanowi, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Utrwalone orzecznictwo sądowo-administracyjne interpretuje ten przepis, liberalnie wskazując, że na etapie ustalania warunków zabudowy, ze względu na charakter prawny tej decyzji, wnioskodawca nie musi legitymować się zawartą umową z właściwą jednostką organizacyjną. Co do zasady honorowane są w postępowaniach administracyjnych zmierzających do ustalenia warunków zabudowy „promesy" dostawców mediów, którzy na piśmie oświadczają, że zaopatrzenie planowanej inwestycji w odpowiednie media będzie możliwe. Jednak w tym przypadku pismo pt. „informacja techniczna" promesą taką nie jest, co więcej, wynika z niej jasno, że nie ma ani „istniejącego" ani „projektowanego" uzbrojenia terenu gwarantującego dostawy wody i odprowadzanie ścieków z planowanej inwestycji. Planów takich nie mają Wodociągi K., nie przedstawia ich także inwestor, wniosek nie obejmuje bowiem rozbudowy żadnej z tych sieci. Jest to zatem uchybienie przepisom prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Jakie uzyskać potwierdzenie o możliwości podłączenia?

Ustawa nakłada obowiązek zapewnienia takiego uzbrojenia, które będzie wystarczające dla zamierzenia budowlanego, dlatego określenie niezbędnej infrastruktury zależy od konkretnego przypadku. Biorąc za przykład budowę domu jednorodzinnego, najważniejsze będzie podłączenie do sieci energetycznej (która często zastępuje konieczność przyłączenia instalacji gazowej), a także zapewnienie wody i odprowadzania ścieków. Włączenie do sieci ciepłowniczej nie jest koniecznością, jeżeli zostanie zastąpione indywidualnym ogrzewaniem. Przy obecnych możliwościach technicznych mniejsze znaczenie ma przewodowa sieć telekomunikacyjna − telefoniczna i internetowa.

Aby uzyskać stosowne zapewnienie, należy wystąpić do zarządy infrastruktury z pisemnym wnioskiem o wydanie zaświadczenia o możliwości podłączenia.  Przedsiębiorstwa mają zazwyczaj własne standardowe wzory wniosków, które należy wypełnić (także online), aby uzyskać oświadczenie o możliwości przyłączenia. Wnioski te są stosunkowo proste; należy podać podstawowe dane adresowe osoby i nieruchomości, dane opisujące planowany obiekt (rodzaj obiektu, np. dom jednorodzinny, lokal mieszkalny, obiekt produkcyjny/usługowy, dom letniskowy, garaż, budynek wielorodzinny lub inne), ewentualnie mapkę lub szkic sytuacyjny określający usytuowanie obiektu względem istniejącej sieci oraz usytuowaniem sąsiednich obiektów.

Dla instalacji elektrycznej należy podać napięcie przyłączenia instalacji obiektu z siecią (niskie, średnie, wysokie) i moc przyłączeniową, a dla instalacji wodno-sanitarnych − zapotrzebowanie na wodę oraz ilość i rodzaj odprowadzanych ścieków. W przypadku sieci gazowej wymagane są także informacje dot. mocy przyłączeniowej, celu odbioru paliwa (przygotowywanie posiłków, ogrzewanie wody, ogrzewanie pomieszczeń, do technologii procesu produkcyjnego itp.) oraz parametry dot. ilości odbieranego paliwa i jego ciśnienia.

Przedsiębiorcy zastrzegają niekiedy, że wydawane oświadczenia mają charakter wyłącznie informacyjny i nie zobowiązują do późniejszego przyłączenia klienta według opłaty taryfowej w ściśle określonym terminie. Należy zwrócić uwagę, czy w dokumencie nie został wskazany termin ważności oświadczenia. Przedsiębiorstwa energetyczne (prąd, gaz) mają prawo odmówić przyłączenia do sieci w ściśle określonych przypadkach (art. 7 ust. 1 i 3 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. − Prawo energetyczne) − w sytuacji gdy nie istnieją techniczne lub ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci i dostaw oraz gdy inwestor nie spełnia warunków przyłączenia i odbioru. Warunki te określają umowy, regulaminy i taryfy przedsiębiorstwa.

Samodzielne zapewnienie dostępu do mediów

Jeżeli nie ma możliwości podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, aby uzyskać decyzję, nie wystarczy samo oświadczenie inwestora o tym, że wykona brakującą infrastrukturę we własnym zakresie i na własny koszt.

W tej sytuacji alternatywne rozwiązania (samodzielne wykonanie studni, bezodpływowego osadnika na ścieki lub przydomowej oczyszczalni ścieków) powinny zostać zaprojektowane i zawarte we wniosku w sprawie określenia warunków zabudowy − wyrok NSA (N) z 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2551/16:  Jeżeli nie istnieje uzbrojenie, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jego wykonanie nie jest zagwarantowane przez właściwą jednostkę organizacyjną, to powinno ono zostać zaprojektowane w ramach tego zamierzenia, które jest przedmiotem wniosku.

Dla przykładu, w decyzji SKO we Wrocławiu z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt 4122/144/12 znajdujemy potwierdzenie, iż przedłożenie we wniosku zaprojektowanego własnego ujęcia wody i indywidualnego rozwiązania dla odbioru ścieków powinno być wystarczające: Nie znajduje żadnego uzasadnienia odmowa ustalenia warunków zabudowy powołująca się na brak możliwości rozbudowy sieci wodociągowej oraz odbioru ścieków (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w sytuacji gdy inwestor wyraźnie zastrzegł we wniosku, że zaopatrywanie nieruchomości w wodę ma się odbywać za pośrednictwem studni głębinowych, odprowadzanie zaś ścieków − przy wykorzystaniu zbiorników bezodpływowych.

Projektując indywidualne rozwiązania infrastrukturalne, inwestor dla własnej pewności powinien rzetelnie rozpoznać warunki terenowe dla ich zrealizowania. W tym miejscu warto przytoczyć wyrok WSA we Wrocławiu z 21 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 406/13) dotyczący spełnienia warunku zaopatrzenia w wodę przy braku możliwości podłączenia do sieci wodociągowej, kładący nacisk na realną możliwość korzystania z indywidualnego ujęcia wody:  Aby można było mówić o spełnieniu warunku uzbrojenia terenu to konieczne są nie tylko, uzewnętrzniony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, sam zamiar wybudowania studni, ale przede wszystkim zapewnienie możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, czyli innym słowem rzeczywistego, a nie tylko teoretycznego, zaopatrzenia jednorodzinnego budynku mieszkalnego z własnego ujęcia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Co do zasady nie ma żadnych podstaw, aby odmówić ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji z indywidualnym ujęciem wody. Jednakże nawet w sytuacji złożenia przez wnioskodawcę uzupełniających materiałów może się okazać, że nie zostanie spełniony warunek zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a tym samym i wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, jeżeli na podstawie aktualnej dokumentacji geologicznej i sanitarnej dowiedzione zostanie, że na terenie objętym wnioskiem brak jest odpowiednich zasobów wody albo jest ona niezdatna do spożycia przez ludzi.