Kiedy remont, przebudowa lub rozbudowa wymagają pozwolenia na budowę?

Z początkiem 2017 r. weszła w życie zmiana^[1] ustawy - Prawo budowlane^[2] (dalej: „Pb”), która zwolniła niektóre roboty budowlane z pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Poszerzono wówczas sferę wolności budowlanej, jednocześnie jeszcze bardziej zróżnicowano procedurę administracyjną w zależności od rodzaju robót. Celem niniejszego artykułu jest przybliżenie aktualnych procedur regulujących remont, przebudowę, rozbudowę i nadbudowę, tak by inwestor mógł łatwiej się odnaleźć w gąszczu przepisów. A ich lektura do łatwych nie należy. Z jednej strony art. 28 ust.  1 Pb  przewiduje zasadę prowadzenia robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z drugiej zaś wyjątki od niej określa art. 29 Pb. Przy tym katalog włączeń jest całkiem spory.

Sytuacja jest najbardziej klarowna w odniesieniu do robót budowlanych polegających na remoncie. Przepisy w tej kwestii przewidują normę generalną, od której nie ma wyjątków przedmiotowych (w postaci wskazania określonego rodzaju obiektu). Otóż remont obiektów budowlanych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 1 Pb).

Z kolei zgłoszenie w przypadku remontu wymagane jest jedynie dla:

- budowli, których budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 30 ust. 1 pkt 2a lit. a w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 Pb)oraz

- przegród zewnętrznych albo elementów konstrukcyjnych budynków, których budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 30 ust. 1 pkt 2a lit. b w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 Pb).

Jedyne wątpliwości, jakie może napotkać inwestor w tym aspekcie, to kwalifikacja robót budowlanych jako remontu. Co prawda przepisy definiują ten rodzaj robót budowlanych, lecz ustawowa definicja bazuje na pewnym poziomie ogólności.

Zgodnie z art. 3 pkt 8 Pb przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

W myśl tej definicji celem remontu jest przywrócenie elementom budowlanym sprawności technicznej poprzez ich naprawę lub wymianę elementów nienadających się do naprawy i odtworzenie ich stanu pierwotnego.

Rozumienie słowa „remont” na gruncie Pb odbiega zatem od znaczenia tego słowa w języku powszechnym. Przykładowo, Słownik języka polskiego PWN[3] definiuje remont jako „doprowadzenie jakiegoś budynku lub urządzenia do stanu używalności”.

Ważne, by inwestor ustrzegł się intuicyjnego rozumienia słowa remont, a ocenę robót budowlanych pod kątem remontu prowadził wedle kryterium odtworzenia stanu pierwotnego obiektu budowlanego bez zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych.

Przykładowo, remontem nie są roboty budowlane polegające na wykonaniu drzwi wejściowych w miejsce okna. Takie roboty prowadzą bowiem do ingerencji w ścianę nośną budynku i zmiany elewacji, a to kwalifikuje je do przebudowy.

Poza zakres remontu wykracza także wykonanie instalacji centralnego ogrzewania, której dotychczas nie było. W wyniku jej budowy nastąpi zmiana parametrów technicznych (np. w zakresie zapotrzebowania budynku na ciepło i związanej z tym oszczędności energii) oraz użytkowych istniejącego obiektu budowlanego (np. w zakresie temperatury i wilgotności wewnątrz budynku). Wobec tego wykonanie instalacji centralnego ogrzewania stanowi przebudowę.

Pb nie przewiduje generalnego zwolnienia przebudowy z pozwolenia na budowę, jak to ma miejsce w przypadku remontu. Również w przypadku przebudowy konieczne jest zapoznanie się z definicją tego pojęcia

W świetle art. 3 pkt 7a Pb przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Jednocześnie w odniesieniu do dróg w ramach przebudowy są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Poza procedurą administracyjną można wykonać przebudowę obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Przepisy Pb nie przewidują w tej kwestii wyjątku. Do takich inwestycji należy zaliczyć np. przebudowę przydomowych basenów i oczek wodnych o powierzchni do 50 m² (art. 29 ust. 2 pkt 1a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 15 Pb), jak też przebudowę instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, klimatyzacyjnych i telekomunikacyjnych wewnątrz użytkowanego budynku (art. 29 ust. 2 pkt 1a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 27 Pb).

Ogólnej reguły nie można sformułować w odniesieniu do przebudowy obiektów budowlanych, których budowa wymaga zgłoszenia (bez projektu budowlanego). Takie inwestycje wprawdzie nigdy nie są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, ale w części przypadków konieczne jest ich zgłoszenie.

I tak, poza procedurą administracyjną można prowadzić m.in. przebudowę:

- wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrody zimowe) o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki (art. 29 ust. 2 pkt 1a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Pb),

- boisk szkolnych oraz boisk, kortów tenisowych oraz bieżni służących do rekreacji (art. 29 ust. 2 pkt 1a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 9 Pb), a także

- przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych (art. 29 ust. 2 pkt 1a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 Pb).

Z kolei zgłosić należy m.in. następującą przebudowę:

- obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: płyt do składowania obornika,  szczelnych zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę o pojemności do 25 m3, naziemnych silosów na materiały sypkie o pojemności do 30 m³ i wysokości nie większej niż 7 m (art. 30 ust. 1 pkt 2b w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b-d Pb),

- zjazdów z dróg krajowych i wojewódzkich oraz zatok parkingowych na tych drogach (art. 30 ust. 1 pkt 2b w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 11).

W ramach przebudowy obiektów budowlanych, których budowa wymaga zgłoszenia z projektem budowlanym, wyróżniamy trzy inwestycje. Dla dwóch z nich konieczne jest dokonanie zgłoszenia, a mowa tu o przebudowie:

- wolno stojących parterowych budynków stacji transformatorowych i kontenerowych stacji transformatorowych o powierzchni zabudowy do 35 m² (art. 30 ust. 1 pkt 2b w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2b Pb) oraz

- sieci: elektroenergetycznych obejmujących napięcie znamionowe nie wyższe niż 1 kV, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, telekomunikacyjnych i gazowych o ciśnieniu roboczym nie wyższym niż 0,5 MPa (art. 30 ust. 1 pkt 2b w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 19a).

Sytuacja bardziej komplikuje się w przypadku przebudowy wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Wyróżnimy trzy rodzaje takiej przebudowy, które warunkują właściwą ścieżkę administracyjną:

- przebudowa prowadząca do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania budynku,

- przebudowa, która nie prowadzi do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania budynku i dotyczy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych,

- przebudowa, która nie prowadzi do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania budynku i nie dotyczy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych.

Pozwolenia na budowę wymaga pierwszy rodzaj przebudowy, dla drugiego konieczne jest zgłoszenie (art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1b), z kolei bez procedury administracyjnej można prowadzić ostatni z wymienionych przypadków (art. 29 ust. 2 pkt 1a Pb). Przebudowa obiektów, których budowa wymaga pozwolenia

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1aa Pb, przebudowa takich budynków, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych – a także z wyłączeniem przebudowy, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej – może być realizowane poza procedurą administracyjną.

Przykładem takiej inwestycji jest np. przebudowa polegająca np. na wyburzeniu ścianki działowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, jeżeli jej projekt budowlany nie wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. Ścianka działowa nie stanowi bowiem elementu konstrukcyjnego.

Rodzaje obiektów budowlanych istotnych ze względu na konieczność zapewnienia ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem, których projekty budowlane wymagają uzgodnienia pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej określa odrębne rozporządzenie [4].

W świetle ww. rozporządzenia, kwalifikacja budynku jako wymagającego uzgodnienia pod względem  ochrony przeciwpożarowej zależna jest między innymi od strefy pożarowej oraz jego wysokości.

Odrębnym rodzajem przebudowy jest docieplenie budynku. Wprawdzie art. 29 ust. 2 pkt 4 Pb osobno reguluje procedurę dla robót budowlanych polegających na dociepleniu budynków, niemniej nie podważa to kwalifikacji docieplenia jako przebudowy.

W następstwie docieplenia budynku zmieniają się jego parametry techniczne – m.in. zwiększa się efektywność energetyczna – co wypełnia definicję przebudowy. Jednocześnie art. 5 ust. 2b Pb przewiduje, że w przypadku robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku, obejmujących ponad 25% powierzchni przegród zewnętrznych tego budynku, należy spełnić wymagania minimalne dotyczące energooszczędności i ochrony cieplnej przewidziane w przepisach techniczno-budowlanych dla przebudowy budynku. Przywołany przepis wiąże zatem roboty budowlane polegające na dociepleniu budynku z pojęciem przebudowy.

Powyższa uwaga jest tym bardziej zasadna, że docieplenie nie wpisuje się w definicję remontu, gdyż nie polega na odtworzeniu stanu pierwotnego.

Budynki o wysokości do 25 m można docieplić poza procedurą administracyjną (art. 29 ust. 2 pkt 4 Pb), docieplenie budynków o wysokości powyżej 12 m i nie wyższych niż 25 m wymaga dokonania zgłoszenia(art. 30 ust. 1 pkt 2c Pb). Z kolei przed docieplaniem budynków wyższych niż 25 m inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 4 Pb).

Przywołane regulacje mają charakter przepisów szczególnych, co znaczy, że ewentualne wątpliwości związane z kwalifikacją docieplenia jako przebudowy nie powinny wpływać na procedurę jego realizacji. Ustawodawca osobno reguluje bowiem docieplenie budynku i tym samym odrywa je od ogólnej procedury prowadzenia przebudowy (z wyjątkiem przebudowy prowadzonej wewnątrz budynku, o czym poniżej). W myśl art. 29 ust. 2 pkt 4 Pb jedynym kryterium określającym procedurę docieplenia budynku jest jego wysokość.

Jednocześnie parametr wysokości prowadzi do spostrzeżenia, że przywołane regulacje dotyczą przebudowy przegród zewnętrznych. Z racjonalnego punktu widzenia docieplenie prowadzone wewnątrz budynku nie powinno być objęte tym przepisem. W tym kontekście można zauważyć, że wymóg pozwolenia na budowę dla docieplenia budynków wyższych niż 25 m wynika m.in. z potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa tych prac. Ten aspekt nie występuje przy dociepleniu wnętrza budynku. Wykładnia celowościowo prowadzi zatem do wniosku, że art. 29 ust. 2 pkt 4 Pb nie obejmuje swoim zakresem docieplenia wnętrza budynku.

Przedstawiona interpretacja prowadzi do wniosku, że procedury docieplenia wnętrza budynku należy szukać w ramach przebudowy. Ta zaś – co do zasady – jest zwolniona z procedury administracyjnej, gdy prowadzi się ją wewnątrz budynku.

Jedynie inwestor docieplający od wewnątrz budynek mieszkalny wielorodzinny, którego projekt przebudowy wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej, powinien zachować ostrożność i skonsultować tę kwestię z właściwym organem administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż taka przebudowa nie jest zwolniona z procedury administracyjnej.

Zarówno rozbudowa jak i nadbudowa są rodzajami budowy. Art. 3 pkt 6 Pb stanowi bowiem, że przez budowę  należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Ustawa jednocześnie nie precyzuje, na czym polega rozbudowa i nadbudowa. Inwestor jest zatem zdany na skąpe brzmienie art. 3 pkt. 6 Pb oraz wykładnię językową.

Na tej podstawy możemy pokusić się o określenie nadbudowy i rozbudowy jako rodzaju budowy, w wyniku której powstaje nowa część istniejącego już obiektu budowlanego, czego rezultatem jest zwiększenie jego powierzchni użytkowej oraz kubatury.

Między rozbudową a nadbudową możemy z kolei poczynić następujące rozróżnienie – przy rozbudowie zwiększa się powierzchnia zabudowy obiektu budowlanego, przy nadbudowie zaś zmienia się jego wysokość. Gdy w efekcie robót budowlanych następuje powiększenie powierzchni zabudowy i zmiana wysokości istniejącego obiektu budowlanego, należy je zakwalifikować jako jednoczesną rozbudowę i nadbudowę.

Na potrzeby określenia właściwej procedury dla nadbudowy i rozbudowy nie jest konieczne czynienie między nimi rozróżnienia. Są to rodzaje budowy i jako takie podzielają proceduralnie jej los. Jeśli zatem budowa danej inwestycji wymaga pozwolenia na budowę, należy uzyskać tę decyzję także w przypadku jej nadbudowy lub rozbudowy. Przykładowo, przed rozpoczęciem budowy domu wielorodzinnego konieczne jest pozwolenie na budowę (brak wyłączenia z tego obowiązku w art. 29 Pb). Analogicznie, nadbudowa budynku wielorodzinnego również wymaga takiej zgody.

Z kolei procedurą zgłoszenia jest objęta m.in. budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m² powierzchni działki (art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2a Pb). W takie samej procedurze powinna być realizowana rozbudowa przywołanego budynku. Z tym, że jeśli rozbudowa prowadziłaby do zwiększenia zabudowy powyżej 35 m², inwestor nie uniknie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzja ta jest bowiem wymagana dla budowy wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, a rozbudowa i nadbudowa dzielą proceduralną ścieżkę budowy.

Powyższe spostrzeżenie jest właściwe dla każdej rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego, dla którego budowy przepisy Pb posługują się wielkością powierzchni zabudowy bądź parametrem wysokości lub rozpiętości konstrukcji jako kryterium zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę za każdym razem, w którym obiekt jako całość – w następstwie rozbudowy lub nadbudowy – przekroczy maksymalną wartość określoną w przepisie. Taka sama prawidłowość dotyczy parametru stosunku powierzchni działki do przypadających na nią obiektów lokalizowanych na działce – przekroczenie tego limitu skutkuje koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę.

Inwestor powinien zachować ostrożność przy rozbudowie lub nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który został wybudowany w procedurze zgłoszenia z projektem budowlanym.Znaczyło to bowiem, że obszar oddziaływania budynku mieścił się w całości na działce lub działkach, na których został zaprojektowany. Przy nadbudowie lub rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego może dojść do zwiększenia obszaru jego oddziaływania na sąsiednie działki, a to uczyni aktualnym wymóg uzyskania pozwolenia na budowę

Inwestor może wpaść w pułapkę przy kwalifikacji robót budowlanych, gdy w ich następstwie nie nastąpi wyjście poza obrys budynku i podniesienie jego wysokości. W większości przypadków takie roboty nie będą stanowiły nadbudowy lub rozbudowy, ale w określonych przypadkach taka kwalifikacja będzie zasadna. Przykładowo, pod pojęciem nadbudowy kryje się podniesienie ścianek kolankowych, które skutkuje zmianą kąta nachylenia dachu.

Przegląd rodzajów inwestycji oraz odpowiadających im procedur nie byłby pełny bez przywołania art. 29 ust. 3 i 4 Pb. Przepisy te ustanawiają wymóg uzyskania pozwolenia na budowę bez względu na zwolnienie danej inwestycji z tego obowiązku przez art. 29 ust. 1 i 2 Pb. W tym kontekście regulacje te odrywają się od kryterium rodzaju robót budowlanych, za swój przedmiot mają zaś parametry środowiskowe i normy z zakresu ochrony zabytków. I tak, pozwolenie na budowę inwestor powinien uzyskać w przypadku:

-       przedsięwzięć, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (art. 29 ust. 3 Pb),

-       przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko[5] (art. 29 ust. 3 Pb),

-       robót budowlanych wykonywanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków (art. 29 ust. 4 pkt 1 Pb).

Zgłoszenia z kolei nie uniknie inwestor prowadzący roboty budowlane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (art. 29 ust. 4 pkt 2 Pb).

Jak widać, określenie właściwej procedury dla robót budowlanych wymaga analizy grupy przepisów, a także technicznej oceny zamierzonych prac. Pewnym ułatwieniem dla inwestora jest syntetyczne zestawienie inwestycji oraz odpowiadających im procedur, które w formie tabeli zostało zamieszczone na stronie Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju[6].