Jaką ochronę przed hałasem należy zapewnić w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Zasady ochrony przed hałasem określone zostały w art. 112 – 120 ustawy z 23 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.; dalej: upoś). Zgodnie z art. 112 upoś ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez:

• utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie;

• zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany.

W przepisie tym wskazano najważniejsze kierunki działań w zakresie ochrony przed hałasem. Wszystkie organy powinny więc kierować się tymi zasadami, w tym przy ustalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (dalej: mpzp), czy wydawaniu indywidualnych decyzji administracyjnych (decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu).

Dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku określa w formie rozporządzenia minister właściwy do spraw środowiska w porozumieniu z ministrem do spraw zdrowia. Określając te wskaźniki minister zobowiązany jest kierować się potrzebą zapewnienia należytej ochrony środowiska przed hałasem oraz przepisami prawa Unii Europejskiej.

Dopuszczalne poziomy hałasu są ustalane w zależności od faktycznego sposobu zagospodarowania terenu. Przepisy upoś wskazują na sześć rodzajów terenów, na których poziom hałasu powinien być inny:

• tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową;

• tereny przeznaczone pod szpitale i domy opieki społecznej;

• tereny przeznaczone pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci lub młodzieży;

• tereny przeznaczone na cele uzdrowiskowe;

• tereny przeznaczone na cele rekreacyjno-wypoczynkowe;

• tereny przeznaczone na cele mieszkaniowo usługowe.

Poza przeznaczeniem terenu, dopuszczalne poziomy hałasu powinny uwzględniać rodzaj obiektu lub działalności będącej źródłem hałasu. Kolejnym czynnikiem jest czas odniesienia – poziomy hałasu są inne w zależności od okresu (momentu doby).

Aktualnie obowiązującym rozporządzeniem określającym dopuszczalne poziomy hałasu jest rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r. poz. 112 ze zm.).

Przy ustalaniu dopuszczalnego poziomu hałasu uwzględnia się również specjalne wskaźniki hałasu. Przepis art. 112a upoś wprowadza cztery wskaźniki: LDWN, LN, LAeq D i LAeq N. Zgodnie z tym przepisem przez wskaźniki hałasu rozumie się parametry hałasu określone poziomem dźwięku A wyrażonym w decybelach (dB), w tym:

1) wskaźniki hałasu mające zastosowanie do prowadzenia długookresowej polityki w zakresie ochrony środowiska przed hałasem, w szczególności do sporządzania map akustycznych, o których mowa w art. 118 ust. 1, oraz programów ochrony środowiska przed hałasem, o których mowa w art. 119 ust. 1:

• LDWN – długookresowy średni poziom dźwięku A wyrażony w decybelach (dB), wyznaczony w ciągu wszystkich dób w roku, z uwzględnieniem pory dnia (rozumianej jako przedział czasu od godz. 600 do godz. 1800), pory wieczoru (rozumianej jako przedział czasu od godz. 1800 do godz. 2200) oraz pory nocy (rozumianej jako przedział czasu od godz. 2200 do godz. 600),

• LN – długookresowy średni poziom dźwięku A wyrażony w decybelach (dB), wyznaczony w ciągu wszystkich pór nocy w roku (rozumianych jako przedział czasu od godz. 2200 do godz. 600);

2) wskaźniki hałasu mające zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska w odniesieniu do jednej doby:

• LAeq D – równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (rozumianej jako przedział czasu od godz. 600 do godz. 2200),

• LAeq N – równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy (rozumianej jako przedział czasu od godz. 2200 do godz. 600).

Wszystkie powyższe elementy urzędy maja obowiązek uwzględniać przy opracowywaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W szczególności istotne jest faktyczne zagospodarowanie terenu, dla którego opracowywany jest plan. W praktyce zdarza się, że na danym obszarze istnieje kilka form jego faktycznego zagospodarowania (na przykład obok zabudowy mieszkaniowej występują szpitale czy domy pomocy społecznej). W takim wypadku decydujący jest przeważający rodzaj terenu (art.114 ust.3 upoś).

W sytuacji gdy na danym terenie nie obowiązuje mpzp, to z punktu widzenia ochrony przed hałasem, teren ten ocenia się na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania. W tym wypadku również obowiązuje zasada z art.114 ust. 2 upoś, czyli decydujące jest to, w jaki sposób dany teren jest wykorzystywany w przeważającej części. Powyższa zasada obowiązuje tylko wtedy, gdy dla terenu brak jest opracowanego mpzp.

Klasyfikacja danego terenu powinna następować przy podejmowaniu czynności planistycznej (na przykład przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy itp.). Z art. 115 upoś wynika, że w takiej sytuacji organ jest zobowiązany dokonać oceny danego terenu.

Wątpliwości budzi to, czy o rodzaju terenu mogą decydować zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W świetle art. 115 upoś zapisy studium w tym zakresie nie mają znaczenia. Reguły z art.115 wchodzą bowiem w grę zawsze wtedy gdy dla danego terenu nie obowiązuje mpzp. Oznacza to, że tylko mpzp jest w tym zakresie wiążące. Potwierdził to także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 2010r. (II OSA 524 /09).

Ponadto stosownie do 9 ust. 1 i 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), studium nie jest aktem prawa miejscowego. To kolejny argument przemawiający za tym, że przeznaczanie terenu w studium nie może stanowić podstawy do kwalifikacji terenu na potrzeby ochrony przed hałasem. Co więcej przeznaczenie terenu w studium może być inne od jego faktycznego zagospodarowania i wykorzystania. Dlatego też zapisy studium nie mogą stanowić nawet pomocniczego kryterium dla organów dokonujących kwalifikacji terenu zgodnie z art. 115 upoś.

Kwalifikacja terenu do określonej kategorii to ocenne działanie organu. Na tym tle często dochodzi do sporów oraz wątpliwości. Sporne może być już samo wyznaczanie obszaru analizowanego.

Problemy mogą pojawić się w szczególności, gdy na danym obszarze występują różne funkcje jego faktycznego wykorzystania (na przykład obok budynków mieszkalnych istnieją budynki usługowe lub produkcyjne). Wówczas organ powinien ustalić, w jakim czasie poszczególne zagospodarowania terenu się pojawiły.

Inne są zasady postępowania w sytuacji, gdy najpierw powstał zakład produkcyjny emitujący hałas, a dopiero później powstały budynki mieszkalne. Natomiast inaczej należy postąpić, gdy zabudowa mieszkaniowa powstała wcześniej – przed działalnością uciążliwą. W pierwszym przypadku działalność zakładu produkcyjnego powinna być dopuszczona, a mieszkańcy powinni być chronieni poprzez stosowanie odpowiednich rozwiązań technicznych w ich budynkach mieszkalnych. Z kolei, gdy działalność uciążliwa powstała później, to powinna ona być poddana bardziej rygorystycznym przepisom dotyczącym ochrony przed hałasem.

W celu ustalenia rodzaju faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania działek na danym terenie, organ powinien skorzystać ze wszystkich możliwości dowodowych. Warto tu skorzystać z ewidencji gruntów i budynków, map ewidencyjnych, ale również na przykład z oględzin na miejscu. Te ostatnie będą konieczne zwłaszcza w sytuacji, gdy jedna ze stron kwestionuje sposób zagospodarowania na danym terenie.

Jak już podkreślono, kwalifikacji terenu dokonuje się albo w mpzp albo w decyzji planistycznej, czyli co do zasady w decyzji o warunkach zabudowy. Z tego wynika też kompetencja organów, ponieważ mpzp uchwalane jest przez radę gminy. Z kolei decyzje o warunkach zabudowy wydają organy wskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na podstawie tej ustawy wydawane są dwa rodzaje decyzji o warunkach zabudowy:

1. decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego określająca lokalizację inwestycji celu publicznego;

2. decyzja o warunkach zabudowy określająca sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji.

Powyższe decyzje wydaje co do zasady wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Dla terenów zamkniętych decyzje te wydaje wojewoda.

W niektórych wypadkach decyzja planistyczna nie jest wydawana, bo na przykład dane przedsięwzięcie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Obowiązek taki może wynikać z ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.). W takim wypadku kwalifikacja terenu na podstawie art. 115 upoś jest dokowana właśnie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wówczas organem właściwym jest ten organ który wydaję tą decyzję.

Przepisy upoś szczegółowo regulują też tryb postępowania w razie przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Przekroczenie takie może stwierdzić organ ochrony środowiska na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu zobowiązanego do ich prowadzenia. W takim wypadku wydawana jest decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu.

Podsumowanie

• Zasady ochrony przed hałasem określa ustawa Prawo ochrony środowiska;

• Na podstawie upoś określane są dopuszczalne poziomy hałasu dla różnych kategorii terenu - osobno dla zabudowy mieszkaniowej, osobno dla szpitali, itp.

• Przepisy upoś wskazują szereg czynników, które należy uwzględnić określając dopuszczalne normy hałasu;

• Poszczególne tereny są klasyfikowane do określonej kategorii albo w miejscowym planie albo w decyzji o warunkach zabudowy;

• Klasyfikacji terenu dokonuje się na podstawie jego przeważającego faktycznego wykorzystywania;

• W przypadku przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu wydawana jest decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu.

Podstawa prawna:

• Ustawa z 23 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.);

• Rozporządzenie Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r. poz. 112 ze zm.).

Katarzyna Czajkowska-Matosiuk