Praktyczne aspekty opracowania „uchwały krajobrazowej”

1. Wstęp

Począwszy od września 2015 roku samorządy gminne dysponują nowym instrumentem ochrony i kształtowania krajobrazu, jakim jest uchwała w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (dalej: uchwała krajobrazowa).

Uchwała krajobrazowa sporządzana jest na podstawie art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp). Ten akt prawa miejscowego jest narzędziem fakultatywnym.

Powściągliwość władz lokalnych w opracowaniu uchwał krajobrazowych wynika m. in. z niedoskonałości samej ustawy (np. nieprecyzyjność definicji, braki i niekonsekwencje w zakresie regulacji), braku ukształtowanego orzecznictwa w zakresie treści przyjmowanych uchwał czy z obaw gmin o roszczenia odszkodowawcze.

W oczekiwaniu na orzecznictwo

Proces kształtowania się orzecznictwa jest w toku, niemniej omówienie wybranych dotychczasowych rozstrzygnięć w postępowaniach administracyjnych może być pomocne dla samorządów rozważających podjęcie prac nad uchwałą krajobrazową.

W tym miejscu należy wspomnieć o istotnym dla orzecznictwa kroku podjętym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej firmy z branży reklamowej od wyroku WSA w Opolu z 5 października 2017 r., (sygn. ak II SA/Op 196/17), NSA (6 czerwca 2019 roku) postanowił przedstawić Trybunałowi pytanie prawne dotyczące zgodności art. 37a ust. 9 upzp z Konstytucją.

W efekcie kolejne sprawy sądowo-administracyjne zostały wstrzymane do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny.

2. Definicje pojęć dotyczących reklamy

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w następujący sposób określa pojęcia związane z eksponowaniem reklamy i informacji:

• Reklama - to upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Jest to więc informacja niematerialna, w przeciwieństwie do materialnych nośników reklamy, jakimi są tablice i urządzenia reklamowe oraz szyldy.
• Przez tablicę reklamową należy rozumieć - przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.
• Urządzenie reklamowe – to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.
• Szyldem - jest tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe informujące o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują.  

Wobec dużej ogólności i pojemności tych definicji, uchwałodawcy podejmują próby doprecyzowania i wyodrębnienia różnych rodzajów reklam, w celu lepszego dostosowania regulacji do lokalnych uwarunkowań.

Reklama wyborcza

Przykład uchwały krajobrazowej Gdańska (Uchwała Nr XLVIII/1465/18 Rady Miasta Gdańska z 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. U. W. Pomorskiego, poz. 1034) pokazuje, iż możliwe jest doprecyzowanie definicji i regulacji dotyczących materiałów wyborczych.

W uchwale ustalono, że reklama wyborcza to materiał wyborczy, referendalny lub reklama kandydatów do Rad Jednostek Pomocniczych sytuowanych na potrzeby kampanii wyborczych (parlamentarnych, prezydenckich, do jednostek samorządu terytorialnego lub do Rad Jednostek Pomocniczych), a urządzenie wyborcze – wolnostojąca konstrukcja przeznaczona do mocowania do niej reklamy wyborczej.

Chociaż pierwotnie uznana za niedopuszczalną w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody, definicja reklamy wyborczej została utrzymana wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 328/18.

Sąd nie stwierdził zarzucanego przez Wojewodę naruszenia przepisów Kodeksu wyborczego:

przepisy wymienionej ustawy i uchwały krajobrazowej dotyczą odmiennych kwestii w zakresie umieszczania materiałów wyborczych.

Zanieczyszczenie promocją

W tym miejscu warto również przytoczyć istotny fragment uzasadnienia sądu odnoszący się do celu uchwały krajobrazowej: Podkreślić przy tym należy, że celem uchwały krajobrazowej jest ochrona krajobrazu rozumianego jako postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierającą elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka (art. 2 pkt. 16e upzp). Natomiast powszechnie wiadomym jest, że w toku kampanii wyborczych tak rozumiany krajobraz bywa często zanieczyszczony chaotyczną prezentacją materiałów wyborczych.

Reklama okolicznościowa

Nie podważono zasadności regulacji dotyczących reklam związanych z czasowymi, okolicznościowymi wydarzeniami, ujętych w uchwale krajobrazowej Gdańska. W akcie tym „reklama okolicznościowa” jako taka nie została zdefiniowana, lecz regulacje jej dotyczące wprowadzono niejako pośrednio - poprzez odniesienie do wskazanych w słowniczku wydarzeń okolicznościowych, obejmujących wydarzenia: kulturalne, sportowe, społeczne, religijne, szkolne lub targowe, odbywające się na obszarze miasta.

Dla tych dopuszczeń określono zasady sytuowania reklamy okolicznościowej, obejmujące formy reklam oraz rodzaje i parametry urządzeń technicznych, na których mogą być zamocowane.

Doświadczenia Mysłakowic

Natomiast konstrukcja przyjęta w uchwale krajobrazowej Mysłakowic (uchwała nr VIII/64/19 Rady Gminy Mysłakowice z 24 kwietnia 2019 r. - Dz.U. W. Dolnośląskiego, poz. 2997))została uznana za istotne naruszenie art. 37a ust. 1 upzp.

Istotne jest stwierdzenie wojewody - Wprowadzają tym samym rozróżnienie treściowe nie mające związku z wpływem danego elementu na ład przestrzenny, a tym samym naruszają upoważnienie ustawowe.

Rada gminy nie jest uprawniona do tego, aby zasady sytuowania tablic i urządzeń reklamowych wiązać z treściami przekazywanymi na tych tablicach i urządzeniach, co oznacza, że wprowadzając takie regulacje przekroczyła granice upoważnienia ustawowego.

Reklama „mobilna”

Na gruncie obecnych przepisów problem może stanowić również próba uregulowania reklam przenośnych i mobilnych.

Jednak już określenie w uchwale krajobrazowej Mysłakowic definicji reklamy mobilnej jako: tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe lub reklama umieszczona na przyczepach samochodowych, lawetach, innych konstrukcjach i pojazdach, służących wyłącznie funkcji reklamowej w tym pojazdach z wyklejoną reklamą szybą przednią itp. oraz reklama obnoszona - spotkało się z zarzutem wojewody przekroczenia upoważnienia ustawowego.

Pojazd: mobilny, czy unieruchomiony?

Biorąc pod uwagę przytoczoną definicję, oraz fakt, iż przepis ten determinuje zakres zakazu sytuowania lub umieszczania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w postaci reklam mobilnych, w uzasadnieniu do rozstrzygnięcia nadzorczego wojewoda wskazuje: należy zwrócić uwagę, że całość regulacji uchwały obejmować ma zasady rozmieszczenia reklam na określonym obszarze gminy, a zatem zakres przedmiotowy uchwały odnosi się do poszczególnych nieruchomości, na których są one lokalizowane. Brak jest natomiast podstaw do dokonywania regulacji odnoszących się do reklamy, która nie jest lokalizowana na danym terenie, lecz która przemieszcza się wraz z obiektem, na którym została zamieszczona, a więc ma charakter mobilny.

Tym samym możliwe jest uregulowanie zasad lokalizowania reklam (tablic reklamowych, urządzeń reklamowych) na przyczepach samochodowych, lawetach, innych konstrukcjach i pojazdach, gdy służą one wyłącznie funkcji reklamowej. W takiej sytuacji są to bowiem przedmioty unieruchomione w terenie, sytuujące reklamę na konkretnej nieruchomości.

Uchwała nie może jednak obejmować kwestii lokalizowania reklam na przyczepach samochodowych, lawetach, innych konstrukcjach i pojazdach, jeżeli poza funkcją reklamową pełniłyby one jakąkolwiek inną, w tym transportową, a zatem miały zachowaną możliwość przemieszczania.

Tym bardziej zaś nie jest możliwe obejmowanie regulacjami uchwały „reklamy obnoszonej”, a więc takiej, która przemieszcza się wraz z osobą prowadzącą aktywność polegającą na upublicznianiu reklamy. Zakaz sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, których zasady określić ma organ stanowiący gminy nie może przybrać formy zakazu chodzenia z urządzeniem reklamowym.

3. Różnicowanie zawartości uchwały

W przeanalizowanych przypadkach pojawia się kwestia modulowania ustaleń uchwały w odniesieniu do różnych obszarów oraz jednoznacznego ich wyznaczenia (wraz z granicami), co w sumie odpowiadałoby lokalnym uwarunkowaniom i celom, jakie stawia sobie gmina w zakresie kształtowania krajobrazu.

Jak pokazują przytoczone przykłady, niewystarczające może być np. odniesienie regulacji uchwały do obszarów zdefiniowanych w odrębnych przepisach. Trudność sprawia również sformułowanie ustaleń dla obiektów podlegających ochronie konserwatorskiej.

Są to niewątpliwie argumenty za przeprowadzeniem prac studialnych i analiz krajobrazowych dla obszaru gminy (lub wybranych istotnych fragmentów), poprzedzających prace nad uchwałą. Takie analizy pozwolą zidentyfikować i umiejscowić w przestrzeni gminy walory krajobrazu, a następnie zadedykować im właściwe regulacje uchwały krajobrazowej.

Wojewoda podkreśla również, że samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego nie uprawnia go do scedowania tych uprawnień na inny organ, ani do przekazania przysługującej jej kompetencji innym podmiotom.

Udział konserwatora zabytków

Należy zaznaczyć, że w art. 37b ust. 2, pkt 4) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje udział wojewódzkiego konserwatora zabytków w uzgodnieniu projektu uchwały krajobrazowej w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

Na tym etapie lub nawet wcześniej - na etapie prac analitycznych rada gminy powinna ustalić treść regulacji dotyczących obiektów zabytkowych.

Uznano, iż brak jednoznaczności oraz brak możliwości identyfikacji takich granic stanowi normę otwartą, nie możliwą do zastosowania w praktyce. W tej sytuacji nie jest wiadome w odniesieniu do jakiego obszaru zakazy te obowiązują.

Wyłączenie dla sportu

W uchwale krajobrazowej gminy Mysłakowice ustalono wyłączenie od zakazu sytuowania pewnych form tablic i urządzeń reklamowych dla „obiektów sportowych”.

Zdaniem organu nadzoru (…) uchwała może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów, brak jest jednak możliwości, aby zróżnicowanie, co do obowiązujących przepisów następowało w oparciu o inne niż zakreślone w uchwale kryterium terytorialne, w tym ze względu na funkcję obiektów, na których znajdować ma się tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe. Wobec tego § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i naruszeniem przepisu wprowadzającego kryterium różnicowania obowiązujących na obszarze gminy norm, tj. art. 94 Konstytucji RP, w związku z art. 37a ust. 1 i 6 ustawy.

Zarzut niejednoznacznego ustalenia granic obszarów był niejednokrotnie stawiany w indywidualnych skargach na uchwałę krajobrazową Gdańska. Został jednak uznany za bezzasadny wobec wyjaśnień strony zaskarżonej.

Rysunek będący załącznikiem do uchwały został podzielony na karty terenu w skali umożliwiającej rozpoznania granic działek ewidencyjnych, po których przebiegają granice obszarów określonych w uchwale. Ponadto sąd nie dopatrzył się naruszenia interesu prawnego skarżących, a jedynie próby wykazania niezgodności z przepisami prawa, co zostało już rozstrzygnięte przez organ nadzoru i nie może być przedmiotem skargi.

Ostatecznie przepis został uznany za nieważny, przy następującym uzasadnieniu: Wprowadzone wyodrębnienie sytuacji, w której tablice reklamowe, urządzenia reklamowe, banery reklamowych i szyldy mogą być stawiane w bezpośrednim sąsiedztwie pomników przyrody (o ile będą lokalizowane na innej działce geodezyjnej niż ta, na której znajduje się pomnik przyrody) ma charakter dyskryminujący i wypacza istotę regulacji uchwały, której celem jest kształtowanie zasad krajobrazowych.

Innymi słowy, z punktu widzenia krajobrazowego bez znaczenia jest to, na jakiej działce geodezyjnej znajduje się np. urządzenie reklamowe. Istotna jest zaś relacja tego urządzenia do innych obiektów i elementów kształtujących przestrzeń.

4. Procedura przyjmowania uchwały

Większość zarzutów stawianych zapisom uchwał krajobrazowych dotyczy ich zawartości merytorycznej, a kwestie proceduralne stanowią nieznaczną część.

Sąd nie podzielił poglądu skarżącego, gdyż: wszelkie zmiany wprowadzone do uchwały wynikały z uwzględnienia w części lub w całości zgłoszonych uwag. W tej sytuacji brak było podstaw do ponownego wyłożenia projektu uchwały do publicznego wglądu, przede wszystkim dlatego, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje procedury ponownego wyłożenia projektu uchwały do publicznego wglądu, czy wymogu ponownego uzyskiwania uzgodnień czy opinii, jak czyni to w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy studium.

Takie działanie rady miasta byłoby sprzeczne z prawem i wykroczyłaby poza przyznane jej kompetencje. Organ podkreślił, że przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały zrealizowano w pełni wymogi dotyczące trybu procedowania uregulowanego w art. 37b upzp.

Rozstrzygnięcie to bazuje również na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 523/17, w którym sąd przychylił się do skargi rady miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody.