Odstępstwa od projektu budowlanego. Za jakie nieprawidłowości organ nadzoru budowlanego może wymierzyć karę

W omawianej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) orzekał na skutek wniesienia skargi kasacyjnej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Sprawa dotyczyła skargi na postanowienie WINB w przedmiocie kary pieniężnej nałożonej za odstępstwa od projektu budowlanego.

W marcu 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) na podstawie art. 59f i art. 59g ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.; dalej upb) wymierzył skarżącym karę w wysokości 15 000 zł z tytułu nieprawidłowości stwierdzonych podczas obowiązkowej kontroli budowy magazynu. Kontrola prowadzona była na wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu. PINB stwierdził zachodzące odstępstwa pomiędzy zatwierdzonym projektem budowlanym a rzeczywistymi wymiarami budynku.

Wybudowany obiekt był o 70 cm krótszy i o 40 cm wyższy w porównaniu do zatwierdzonego projektu, a ponadto występowały różnice w kącie nachylenia dachu, wysokości kalenicy oraz powierzchni utwardzonego gruntu wokół budynku. Organ stwierdził, że wspomniane odstępstwa powodują zwiększenie kubatury obiektu i zmianę jego charakterystycznych paramentów, co stanowi przesłankę do wymierzenia kary. Ponadto PINB stwierdził, że na podstawie art. 59f ust. 1 upb karę wymierza się za każde, a nie tylko za istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a ust. 5 upb, w związku z czym wymierzona kara może tyczyć się nie tylko nieprawidłowości wymiarów kubatury, ale również geometrii dachu. Na wniesione odwołanie od decyzji PINB, WINB podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji i potwierdził, że karę można wymierzyć nie tylko za istotne odstępstwa od projektu budowlanego, ale także za odstępstwa nieistotne.

Od powyższej decyzji skarżący wnieśli skargę do WSA. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska PINB i WINB. Wskazał, że karę na podstawie art. 59f ust. 1 upb organ nadzoru budowlanego może wymierzyć tylko w związku z odstępstwem istotnym, a nie każde odstępstwo wskazane w art. 36a ust. 5 upb jest takim odstępstwem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzucił organom nadzoru budowlanego błędną wykładnię przepisów prawa budowlanego, na co w odpowiedzi WINB złożył skargę kasacyjną do NSA.

NSA uznał zasadność skargi w przedmiocie błędnej wykładni przez WSA art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. a i c oraz w zw. z art. 36a ust. 5 upb i zgodził się z jednolitym stanowiskiem organów nadzoru budowlanego. Potwierdził, że kara może być wymierzona także z powodu stwierdzenia nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, jeżeli to odstępstwo nie zostało zaznaczone przez projektanta w projekcie budowlanym.

Zdaniem NSA ustawodawca, rozróżniając istotne i nieistotne odstępstwa w prawie budowlanym, rozróżnia również tryb dopuszczenia, swoistej legalizacji, odstępstwa. Aby istotne odstępstwo było dopuszczalne i zgodne z prawem, wymagane jest uzyskanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Natomiast aby nieistotne odstępstwo było zgodne z prawem, pomimo, że nie wymaga uzyskiwania odrębnej decyzji organu, powinno zostać zamieszczone w projekcie budowlanym. Projekt budowlany, będący składnikiem decyzji o pozwoleniu na budowę, zawiera kluczowe ustalenia i warunki takiego pozwolenia, które powinny być zrealizowane podczas procesu prowadzenia prac budowlanych.

Obowiązkowa kontrola poprzedzająca wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obejmuje sprawdzenie w pełnym zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektami zagospodarowania działki lub terenu oraz z projektem architektoniczno-budowlanym. Jak wskazuje NSA, brak dosadnego rozróżnienia odstępstw na istotne i nieistotne w art. 59f oraz 59a ust. 2 pkt 1 i 2 upb pomimo, że takie rozróżnienie w ustawie w ogóle występuje, sugeruje, że ustawodawca nie zamierzał ograniczać organom nadzoru budowlanego możliwości nakładania kar do tylko jednego rodzaju naruszeń. Sąd zauważył także, że odstępstwo polegające na utwardzeniu terenu niezgodnie z projektem zagospodarowania działki stanowi w ten sam sposób nieprawidłowość na podstawie przepisów prawa budowlanego i w przypadku zajścia takiego naruszenia sąd I instancji powinien również takie odstępstwo uwzględnić w wyliczaniu wysokości kary.

Wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2949/16

Maciej Lipka