Procedura administracyjna powiększanie cmentarza

Zgodnie z art. 3 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych cmentarze rozszerza się na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania przestrzennego to dokument uchwalony przez radę gminy. Rada gminy uchwala ten dokument z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza ewentualnie prezydenta miasta.

Miejscowy plan zagospodarowania jest aktem prawa miejscowego – jakby ustawą obowiązującą w danej gminie. Plan ten określa przeznaczenie gruntów znajdujących się na terenie gminy. Jest on publicznie dostępny i powinien być umieszczony na stronie internetowej gminy. Szczegółowe uregulowania dotyczące planu znajdują się w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 roku.

Co do zasady plany zagospodarowania przestrzennego mają obejmować także katolickie cmentarze wyznaniowe. Przeznaczenie terenów w gminie na ten cel ustala się w tych planach na wniosek biskupa diecezjalnego, na terenie którego diecezji znajduje się gmina (art. 42 ust. 1 ustawy o stosunku państwa do Kościoła katolickiego z 1989 roku). Sama gmina nie może wyjść z inicjatywą założenia lub rozszerzenia cmentarza wyznaniowego. To musi być inicjatywa Kościoła.

Ważne: To Kościół (a decyzyjnie biskup diecezjalny), a nie gmina, decyduje o tym, czy cmentarz lub rozszerzenie cmentarza jest potrzebne (oczywiście mowa o cmentarzu wyznaniowym), a jeżeli tak, to w jakim zakresie, to znaczy, jaki ma być jego obszar. Jednak nie oznacza to, że gmina jest związana wnioskiem biskupa diecezjalnego co do wskazanego we wniosku miejsca lokalizacji nowej części cmentarza czy wielkości rozbudowy. Ta kwestia pozostaje w zakresie władztwa gminy.

Mając na względzie doświadczenie życiowe i zdarzające się uchybienia w procedurze administracyjnej, trzeba podkreślić, że wnioskodawcą wpisu do planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod cmentarz (rozszerzenie już istniejącego) nie może być proboszcz czy Rada Duszpasterska (Parafialna) parafii. Te podmioty nie są uprawnione do występowania z takim wnioskiem. Może to uczynić tylko biskup diecezjalny. Gdy podmiot wnioskujący będzie nieprawidłowy, to takie uchybienie stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały rady gminy. Oczywiście, zgodnie z art. 63 Konstytucji każdy (także proboszcz czy parafianie) ma prawo składać petycje lub wnioski w interesie publicznym, interesie własnym lub innej osoby (także osoby prawnej) do organów władzy publicznej (w tym do gminy) w związku z wykonywanymi przez ten organ zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Jednakże wniosek (można go nazwać wnioskiem wyrażającym wyłącznie intencję czy wskazującym na potrzebę rozbudowy cmentarza) nie zastępuje wniosku biskupa, którego działania nie można pominąć w tej procedurze.

Dodać można, że nie ma prawnego obowiązku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gmina może więc takiego planu nie posiadać. Wówczas w świetle prawa istnieje sytuacja bez wyjścia, gdy chodzi o rozbudowę cmentarza. Zdaniem przeważającego w doktrynie prawniczej i orzecznictwie administracyjnym poglądu poszerzenie granic istniejącego cmentarza nie jest możliwe w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wynika to z tego, że ustawodawca przewidział, że cmentarze rozszerza się wyłącznie na terenach określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a taki plan sporządza się obowiązkowo, gdy wymagają tego odrębne przepisy – a tego wymaga właśnie ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych z 1959 roku.

Można spotkać się z opinią, jednak mniejszościową, że skoro zakładanie i utrzymywanie cmentarzy stanowi inwestycję celu publicznego, to w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do powiększania cmentarza wymagana i wystarczająca jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, którą wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

Bardzo ważne jest to, że postępowanie zmierzające do rozszerzenia cmentarza powinno rozpocząć się od uzyskania zgody właściwego państwowego inspektora sanitarnego. Nie jest to opinia czy aprobata tego organu na etapie działań planistycznych. Musi to być zgoda wydana w formie decyzji po przeprowadzeniu odrębnego postępowania. O taką zgodę występuje gmina.

Państwowy inspektor sanitarny musi zbadać, czy teren przeznaczony na powiększenie spełnia sformułowane w przepisach prawa uwarunkowania. Warunki te szczegółowo przedstawia:

1. rozporządzenie ministra gospodarki komunalnej z 25 sierpnia 1959 r.   w   sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, oraz
2. rozporządzenie ministra infrastruktury z 7 marca 2008 r.    w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków.

Przede wszystkim teren pod nową część cmentarza powinien być tak położony, aby wykluczyć wywieranie przez niego szkodliwego wpływu na otoczenie, a w szczególności powinien spełniać wymagania wskazane w przepisach określających, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. To oznacza, że odległość tego terenu od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywnościowe, zakładów żywienia zbiorowego lub zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studni, źródeł i strumieni służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych powinna wynosić co najmniej 150 metrów. Odległość ta może być zmniejszona do 50 m, pod warunkiem że na terenie w granicach od 50 do 150 m odległości od rozbudowanego cmentarza znajduje się sieć wodociągowa i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Jest to tzw. strefa sanitarna.

Oznacza to, że rozszerzenie cmentarza na określonym obszarze sprawia, że na obszarze do 150 m od granic cmentarza, czyli na terenach sąsiednich, powstają ograniczenia w zakresie dopuszczalnych warunków zabudowy i zagospodarowania. Co do zasady, nie można na nich już budować,  a nawet rozbudowywać istniejących obiektów budowlanych.

Na etapie inwestycji, czyli fizycznego rozszerzenia cmentarza, należy uzyskać pozwolenie na budowę. Zgodnie z  ustawą Prawo budowlane z 1994 r. – cmentarz jest obiektem budowlanym, a dokładniej mówiąc – budowlą (art. 3 pkt 1 i 3). W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany będzie musiał stosować przepisy przywołanej ustawy oraz inne np. dotyczące wymogów sanitarnych, warunków bezpieczeństwa oraz poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, np. właścicieli terenów sąsiednich do obszaru planowanego rozbudowania cmentarza.

Co do zasady koszty sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponosi gmina. Jednak możliwa jest sytuacja, że gmina obciąży podmiot kościelny, czyli parafię, częścią kosztów związanych ze sporządzeniem planu zagospodarowania związaną z lokalizacją rozbudowy cmentarza wyznaniowego. Tak się stanie, gdy gmina uzna, że parafia będzie inwestorem realizującym inwestycję celu publicznego.

Rozszerzenie cmentarza wiąże się z kosztami jego rozbudowy, a następnie jego funkcjonowania. Tych kosztów gmina nie może ponosić ani nawet w nich partycypować. Gmina nie może także finansować czy współfinansować inwestycji na terenie takiego cmentarza. Skoro bowiem cmentarz jest wyznaniowy i jest on własnością parafii, to jego utrzymanie i zarządzanie nim należy do Kościoła. Nie zmienia tego ustawowy obowiązek pochowania na cmentarzu katolickim osób innej przynależności niż do kościoła katolickiego (zob. art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych z 1959 roku).

Regionalna Izby Obrachunkowa, czyli państwowy organ kontroli i nadzoru jednostek samorządu terytorialnego w zakresie gospodarki finansowej (budżetu), może taki wydatek gminy na rzecz cmentarza katolickiego zakwestionować. Przykładowo, w jednej z uchwał ten organ nadzorczy stwierdził, że planowana inwestycja związana z wykonaniem chodników na cmentarzu parafialnym nie mieści się w katalogu zadań własnych gminy. Skoro cmentarz parafialny stanowi majątek parafii jako kościelnej osoby prawnej, to do parafii należy finansowanie inwestycji sakralnych i kościelnych.