Kara umowna za brak zabudowy na użytkowanym gruncie

Pewna spółka zawarła z gminą umowę na użytkowanie wieczyste dwóch działek gruntowych. Były przeznaczone na zabudowę budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, a spółka miała takie budynki zbudować w ciągu 5 lat. Po przekroczeniu tego terminu, spółka była zobowiązana do opłacania kary umownej za każdy kolejny rok. Jednak z tego obowiązku - podobnie jak z zobowiązania do wybudowania budynków - spółka się nie wywiązała. 

Sąd Rejonowy oddalił powództwo przeciwko spółki, uznając, że postanowienia umów,  przewidujące zapłatę kary umownej jest sprzeczna z art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a jeśli nie - to zmierza do jej obejścia. 

Sąd Okręgowy z kolei zaznaczył wyraźne rozróżnienie kary umownej przewidzianej w art. 483 i 484 Kodeksu cywilnego, od opłaty rocznej o której mowa w art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami. To zupełnie inne pojęcia i nie można ich traktować wymiennie. SO podkreślił, że żaden przepis ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami nie zabrania stronom umowy użytkowania wprowadzenia do tej umowy odpowiednich zapisów dotyczących kary umownej. Zdaniem SO taki zapis dotyczący kary umownej jak najbardziej może znajdować się w umowie o użytkowanie wieczyste. 

Jednak orzecznictwo w tym zakresie jest różne, a więc istnieje potrzeba jednolitego stosowania przepisów i jednolitej wykładni. W związku z tym, SO przedstawił problem do rozstrzygnięcia przez Sąd Najwyższy. 

Sąd Najwyższy rozpatrując sprawę zwrócił uwagę na opłaty dodatkowe o których mowa w art. 63 ust. 2-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odróżnieniu od opłaty rocznej, opłaty dodatkowe nie mają charakteru cywilnoprawnej opłaty za nabycie prawa długoletniego użytkowania nieruchomości, której własność należy do kogoś innego. Opłata ta ma charakter sankcji za niedotrzymanie warunków umowy.

Ważne: Opłata dodatkowa, np. za niedotrzymanie terminu zagospodarowania nieruchomości, ma charakter administracyjnoprawny, w związku z czym wymaga decyzji organu administracyjnego. 

Nałożenie tej opłaty nie jest też obowiązkowe, zależy od uznania administracyjnego, co wielokrotnie zaznaczał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2014 - I OSK 545/13; wyrok NSA z 3 grudnia 2015 r - I OSK 656/14, wyrok NSA z 19 stycznia 2016 r. - I OSK 1076/14). 

Sam fakt przekroczenia terminu nie jest wystarczającą przesłanką nałożenia opłaty dodatkowej. Zanim organ administracyjny wyda taką decyzję jest zobowiązany do ustalenia jakie były przyczyny niedotrzymania terminu przez stronę umowy o użytkowanie wieczyste. Decyzja musi uwzględnić także interes użytkownika wieczystego, a ponadto interes społeczny. 

Decyzja nakładająca opłatę dodatkową podlega kontroli, w związku z czym można ją zaskarżyć w trybie postępowania administracyjnego. 

Sąd Najwyższy zauważył, że w rozpatrywaniu kar umownych zastrzeżonych w umowach cywilnoprawnych zawieranych przez podmiot publiczny, trzeba być ostrożnym. Także on może bowiem wykorzystywać pozycję dominującą. 

Zastrzeganie kar umownych w umowach o użytkowanie wieczyste, które odpowiadają wysokości opłaty dodatkowej o której mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jest szczególnie widocznym przejawem próby obejścia przepisów ustawy. Swoboda umów nie może naruszać przepisów zawartych w ustawie - a akurat te kwestie są uregulowane w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. 

Ważne:
Nieważne jest postanowienie umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego określające obowiązek zapłaty kary umownej w przypadku niezagospodarowania nieruchomości w terminie wskazanym w umowie. Postanowienie takie narusza art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami. 

Inna interpretacja prowadziłaby do możliwości podwójnej sankcji dla podmiotu, bowiem przepisy regulujące kwestie opłaty dodatkowej nie wyłączają jej stosowania w przypadku zastrzeżenia kary umownej w umowie o użytkowaniu wieczystym. 

Ważne: Artykuł 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami . ma charakter bezwzględnie wiążący, nie może więc być zastąpiona przez umowne zastrzeżenie kary umownej