Inwestycje w zakresie elektrowni wiatrowych i ich wpływ na otoczenie

Cel wprowadzenia ustawy

Uchwalenie (obowiązującej od 16 lipca 2016 r.) ustawy oinwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych wynikało z faktu, że lokalizowanie elektrowni wiatrowych zbyt blisko budynków mieszkalnych stało się powodem licznych konfliktów pomiędzy niezadowolonymi mieszkańcami a władzami gmin. Urządzenia te emitują hałas, niesłyszalne dla ucha infradźwięki, powodują wibracje, migotanie światła, mogą stanowić także bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia w przypadku awarii, jak również oblodzenia łopat elektrowni wiatrowej zimą.

Sytuacja ta spowodowała liczne wystąpienia obywateli, a także stowarzyszeń (zakładanych specjalnie dla przeciwdziałania budowie elektrowni wiatrowych w określonych gminach), kierowane zarówno bezpośrednio do członków parlamentu, jak również do członków Rady Ministrów. Mieszkańcy prosili w nich o wstrzymanie budowy elektrowni wiatrowych. Do 2016 roku skierowano łącznie około 50 wystąpień i interpelacji oraz 23 petycje, w tym 20 wystąpień stowarzyszeń. Jednak praktyczne stosowanie postanowień tej ustawy pokazało, że nie jest to regulacja doskonała. W dalszej części artykułu zostaną omówione poszczególne postanowienia tego aktu wraz z ich skutkami, a także propozycjami zmian.

Definicja elektrowni wiatrowej

Elektrownia wiatrowa to (art. 2 pkt 1 ustawy) instalacja odnawialnego źródła energii, składająca się z części budowlanej stanowiącej budowlę w rozumieniu Prawa budowlanego oraz urządzeń technicznych, w tym elementów technicznych, w której energia elektryczna jest wytwarzana z energii wiatru, o mocy większej niż moc mikroinstalacji.

Mikroinstalacją zaś jest  instalacja odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączonej do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW. Natomiast elementy techniczne to wirnik z zespołem łopat, zespół przeniesienia napędu, generator prądotwórczy, układy sterowania i zespół gondoli wraz z mocowaniem i mechanizmem obrotu.

Minimalna odległość elektrowni od budynku

Kwestia odległości elektrowni wiatrowej od budynku mieszkalnego miała być podstawową regulacją, której celem było osiągnięcie maksymalnego poziomu komfortu mieszkańców gmin. W praktyce okazało się jednak, że to właśnie przepisy odległościowe powodują, że część obszaru gminy w ogóle nie może zostać zabudowana. W najgorszej sytuacji są mieszkańcy gmin, które obejmuje zakaz zabudowy wynikający z lokalizacji elektrowni wiatrowej na terenie sąsiedniej gminy, czyli inwestycja, na którą władze lokalne w ogóle nie miały wpływu. W związku z tym ustawodawca zapowiedział, że już w pierwszej połowie 2020 roku zostanie zaprezentowany projekt zmian w tym zakresie.

Te z pozoru skomplikowane przepisy wprowadzają przede wszystkim zasadę, zgodnie z którą odległość określona w ustawie obowiązuje niezależnie od tego, czy w pobliżu elektrowni wiatrowej powstaje budynek, czy też w pobliżu budynku powstaje elektrownia. Odległość ta musi zawsze wynosić co najmniej dziesięciokrotność wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, czyli w praktyce setki metrów.

Pomiaru odległości nie zawsze dokonuje się od istniejącego budynku do planowanej elektrowni lub na odwrót. Jeśli teren objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to odległość mierzy się od granicy obszaru przewidzianego pod elektrownie wiatrowe do granicy terenu przewidzianego pod zabudowę mieszkaniową lub mieszaną z funkcją mieszkaniową. Taki sposób dokonywania pomiaru odległości jeszcze bardziej utrudnia inwestowanie. Z tego względu wiele podmiotów z niecierpliwością czeka na propozycje zmian przepisów w omawianym zakresie.

Nowa elektrownia wiatrowa wyłącznie na podstawie planu

Lokalizacja elektrowni wiatrowej następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma możliwości zrealizowana tej inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Co ważne, plan miejscowy przewidujący lokalizację elektrowni wiatrowej musi:

• określać maksymalną całkowitą wysokość elektrowni wiatrowej,
• zostać sporządzony co najmniej dla obszaru, na którym nie mogą być zlokalizowane nowe budynki mieszkalne albo budynki o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, a którego granice są wyznaczane z uwzględnieniem maksymalnej całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej określonej w tym planie, czyli dla obszaru dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami.

Jeśli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest niezgodny z powyższymi zasadami, to narusza prawo w sposób istotny, a zatem wojewoda lub sąd administracyjny stwierdzą jego nieważność. Przykładem takiej sytuacji jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 18 czerwca 2019 r. (II SA/Wr 224/19). Jedna z gmin uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie mniejszym niż dziesięciokrotność wysokości przewidzianych w tym akcie elektrowni wiatrowych. Z tego względu wojewoda stwierdził nieważność tej uchwały w całości. Rada gminy broniła się, wskazując, że plan powiela to, co już istniało w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zgodnie z obowiązującym stanem prawnym na dzień posadowienia siłowni wiatrowych na obszarze wskazanym w przedmiotowej zmianie planu.

Sąd oddalając skargę, wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przewidujący lokalizację elektrowni wiatrowej, powinien być sporządzony w taki sposób, by przedstawiać zarówno teren, na którym elektrownia wiatrowa jest dopuszczona, jak również obszar jej oddziaływania, stanowiący strefę odpowiadającą dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej. W tej konkretnej sprawie, biorąc pod uwagę całkowitą wysokość elektrowni wiatrowej dopuszczoną w uchwale (155 m), plan miejscowy powinien obejmować obszar obejmujący obszar w odległości 1550 m od każdego terenu przeznaczonego pod elektrownie wiatrowe. W kontrolowanym przez organ nadzoru planie normodawca gminny wymagania tego nie spełnił w odniesieniu do żadnego z terenów oznaczonych w uchwale jako tereny elektrowni wiatrowych.

Przepisy przejściowe dla zgód inwestycyjnych

Ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych wprowadziła wiele przepisów przejściowych. Jeden z nich dotyczy pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Przede wszystkim pozwolenia na budowę dotyczące budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wydane przed dniem wejścia w życie ustawy, zachowują moc. Oznacza to, że na podstawie takiego pozwolenia na budowę nadal można realizować inwestycję. Szczególna zasada dotyczy jednak pozwoleń na budowę dotyczących elektrowni wiatrowych. Te decyzje, wydane przed dniem wejścia w życie ustawy oraz wydane na podstawie postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, zachowują moc, o ile w ciągu 5 lat od dnia jej wejścia w życie wydana zostanie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie (czyli do 16 lipca 2021 r.).

Niestety przepisy przejściowe w tym zakresie zostały dodatkowo skomplikowane przez nowelizację, która nastąpiła w 2019 roku (ustawą z 19 lipca 2019 r. − Dz.U. poz. 1524). Nowelizacja ta dodała w ustawie dotyczącej elektrowni wiatrowych dodatkowy przepis (art. 13 ust. 2a) mówiący, że w przypadku gdy inwestor nie uzyska do 16 lipca 2021 r. pozwolenia na użytkowanie, stosuje się przepis art. 37 Prawa budowlanego. Przepis ten reguluje sytuację, w której inwestor nie rozpoczął budowy w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie na budowę stało się ostateczne lub jeżeli budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Jeżeli jeden z tych terminów nie został dochowany, decyzja wygasa.

Po dokonaniu tej nowelizacji powstał konflikt pomiędzy przepisami ustawy regulującymi sytuację w której inwestor nie uzyskał w terminie pozwolenia na użytkowanie. Przepis nowszy (art. 13 ust. 2a) nakazuje, aby stosować w tym względzie zwykłą procedurę przewidzianą przez Prawo budowlane – jeżeli decyzja nie wygasła, to można kontynuować budowę. Nadal jednak obowiązuje przepis art. 13 ust. 6 ustawy, który nakazuje nadzorowi budowlanemu wydać w takim przypadku nakaz rozbiórki.

Zapamiętaj! Postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Podobnie, postępowania w sprawie zmian tych pozwoleń na budowę, a także postępowania w sprawie zmian prawomocnych pozwoleń na budowę wydanych na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych.

Podobne zasady ustawodawca wprowadził odnośnie zgłoszenia zamiaru budowy wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Zgłoszenia te, w stosunku do których organ przed dniem wejścia w życie ustawy nie wniósł sprzeciwu, pozostają skuteczne.

Przepisy przejściowe dla decyzji o warunkach zabudowy

Ustawodawca wprowadził inne zasady dla decyzji, których przedmiotem jest elektrownia wiatrowa, oraz decyzji dotyczących budynków mieszkalnych. Wprowadzono zasadę, zgodnie z którą wszystkie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczące elektrowni wiatrowych, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy umarza się. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy dotyczące elektrowni wiatrowych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy tracą moc, chyba że przed dniem wejścia w życie ustawy wobec inwestycji nimi objętych wszczęto postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę.

Postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, dotyczące budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy prowadzi się przez 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy na podstawie przepisów dotychczasowych. Postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, dotyczące budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wszczęte po dniu wejścia w życie ustawy prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych przez 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Z przywołanych przepisów wynika zatem, że przepisy przejściowe dotyczące decyzji o warunkach zabudowy dla budynków mieszkalnych lub z funkcją mieszkalną straciły aktualność z dniem 16 lipca 2019 r.

W uzasadnieniu do projektu tych zmian wyjaśniono, że przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w sposób jednakowy traktują elektrownie wiatrowe powstałe przed nowelizacją przepisów, jak i te projektowane i budowane obecnie. W praktyce oznaczają zakaz wznoszenia budynków mieszkalnych po dniu 16 lipca 2019 r. w dużo większych odległościach od istniejących elektrowni wiatrowych, niż było to przed wejściem w życie ustawy. W mniejszych gminach wiejskich oraz miejsko-wiejskich, w których funkcjonują duże elektrownie wiatrowe, nowe budynki mieszkalne nie będą mogły być wznoszone na obszarach obejmujących nawet kilkanaście procent terytorium gminy. W konsekwencji ograniczy to znacznie rozwój budownictwa mieszkaniowego oraz zabudowy zagrodowej. Mając zatem na uwadze ochronę praw nabytych oraz zaufanie obywateli do państwa, autorzy projektu chcą rozróżnić sytuację podmiotów planujących lokalizację zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie elektrowni wiatrowych powstałych przed dniem wejście w życie ustawy od tych, które będą lokalizowane i budowane w przyszłości.

Przepisy przejściowe dla uchwał planistycznych

Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz plany zagospodarowania przestrzennego województwa uchwalone przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność.

Podobnie plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc.

Zwróć uwagę! Do projektów planów miejscowych albo ich zmian oraz inwestycji realizowanych na podstawie ustaleń tych planów, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie ustawy:

• dokonano wyłożenia − stosuje się przepisy dotychczasowe,
• nie dokonano wyłożenia − stosuje się nowe przepisy.

W stosunku do planów miejscowych obowiązują jednak trzy ważne zasady:

1. Jeżeli w planie miejscowym obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy lub którego wyłożenia dokonano przed tym dniem, przewiduje się lokalizację elektrowni wiatrowej, organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawia wydania pozwolenia na budowę, a organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli ta inwestycja nie spełnia wymogów odległościowych.
2. Jeżeli w planie miejscowym obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy lub którego wyłożenia dokonano przed tym dniem oraz uchwalonym w ciągu 72 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, przewiduje się lokalizację budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie odmówi wydania pozwolenia na budowę lub, w przypadku zgłoszenia, nie wniesie sprzeciwu, z tej przyczyny,  że inwestycja ta nie spełnia wymogów odległościowych.
3. Jeżeli w planie miejscowym obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy lub którego wyłożenia dokonano przed tym dniem oraz uchwalonym w ciągu 72 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, przewiduje się lokalizację budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, a lokalizacja takiego budynku wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie takiej decyzji fakt, że inwestycja ta nie spełnia wymogów odległościowych, nie stanowi przesłanki do odmowy wydania takiej decyzji.