Jak przebiega uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu?

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez właściwy organ jest uwarunkowane łącznym spełnieniem warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 293). Jednym z wymogów jest zgodność decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5).

Organ uprawniony nie może wydać decyzji o warunkach zabudowy jeśli pominie obowiązek uzgodnień, co daje podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Listę organów wraz z zakresem merytorycznym uzgodnień zawiera art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu, mający zastosowanie zarówno do uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Nowością jest wchodzący w życie od 19 września 2020 r. wymóg uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dotyczących stref ochronnych terenów zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej z właściwym organem wojskowym, czyli z Wojewódzkim Sztabem Wojskowym.

Uzgodnienia są formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, a możliwość wydania decyzji jest uzależniona od akceptacji jej treści przez organ uzgadniający. Ponieważ  uzgodnienie jest swego rodzaju ingerencją w kompetencje planistyczne organu (wójta, burmistrza, prezydenta miasta), jest ona dopuszczalna tylko w ramach i na podstawie przepisu prawa, wyznaczającego granice tej ingerencji.

Interpretacja zawężająca oznacza, że odmowa uzgodnienia może nastąpić jedynie po wskazaniu normy prawnej, która na to pozwala, np. zakazuje zawartych w projekcie rozstrzygnięć. Jednocześnie organ uzgadniający nie może formułować pożądanych zakresów parametrów danej inwestycji, doprecyzowujących treść decyzji o warunkach zabudowy i warunkujących jej pozytywne uzgodnienie.

Sąd orzekł, że nawet część ustaleń projektu decyzji niezgodna z przepisami lub ustalenia na tyle nieprecyzyjne, że nie mogą być zweryfikowane przez organ uzgadniający, mogą być podstawą nieuzgodnienia projektu.

Uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego (tak wynika z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Stroną w postępowaniu jest inwestor i musi on być poinformowany przez organ załatwiający sprawę o fakcie zwrócenia się do innego organu o zajęcie stanowiska.

Wyrażenie stanowiska organu uzgadniającego następuje w drodze postanowienia (wyjątkiem od tej zasady są uzgodnienia z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, o czym w dalszej części artykułu) i powinno być przedstawione niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania.

Odmienny – 21 dniowy - termin ustawodawca wyznaczył dla uzgodnień z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie form ochrony przyrody innych niż parki narodowe. Ustawa o planowaniu doprecyzowuje, że w przypadku niezajęcia stanowiska w powyższym terminie uzgodnienie uważa się za dokonane (uzgodnienie w tzw. trybie milczącym). Jak wskazuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 5 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1311/12, rozstrzygnięcia wydane przez organy administracyjny po wskazanej dacie nie mogą wiązać w sprawie.

Na uzgodnienie o negatywnej treści - inwestorowi, jako stronie postępowania - i wyłącznie jemu, przysługuje prawo do wniesienia zażalenia. Powinno ono zostać wniesione w terminie 7 dni od doręczenia negatywnego stanowiska w sprawie uzgodnienia. Strona niezadowolona powinna skierować je do właściwego organu odwoławczego, czyli do organu administracji publicznej wyższego stopnia w stosunku do organu uzgadniającego, za pośrednictwem organu, który zajął negatywne stanowisko.

Wniesienie zażalenia nie skutkuje wstrzymaniem wykonania postanowienia, jednakże organ administracji publicznej, który wydał postanowienie może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione. W przypadku, gdy uzgodnienia dokonuje minister, należy zwrócić się do niego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Jak wspomniano wcześniej, uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonywanego przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, dokonuje się inaczej niż w  drodze postanowienia, a mianowicie w drodze decyzji.

W akcie tym określa się wymagania lub warunki dla planowanej zabudowy i zagospodarowania terenów położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. W tym samym trybie administracyjnym następuje również odmowa uzgodnienia, a jej zakwestionowanie polega na wniesieniu odwołania do Prezesa Wód Polskich przez wnioskodawcę, który jest stroną w postępowaniu o wydanie decyzji uzgadniającej.

Przesłanki dla rozstrzygnięcia w tym zakresie określa art. 166 ustawy Prawo wodne. Otóż Wody Polskie dokonując uzgodnień uwzględniają prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi, poziom zagrożenia powodziowego, proponowaną zabudowę i zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a także jego aktualne zagospodarowanie i dotychczasowe przeznaczenie.

Podstawą decyzji odmownej mogą być sytuacje, kiedy planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią: naruszają ustalenia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza lub ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym; stanowią zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków,naruszają funkcjonowanie infrastruktury krytycznej w rozumieniu przepisów ustawy o zarządzaniu kryzysowym lub utrudniają zarządzanie ryzykiem powodziowym.

Na bardziej szczegółowe omówienie zasługują przypadki uzgodnień w zakresie zadań rządowych oraz z właściwym zarządcą drogi, jako uregulowane w sposób problematyczny i mogące komplikować proces administracyjny.

Celem tych uzgodnień jest podtrzymanie rezerw terenów pod zaplanowane uprzednio inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Zarówno w przepisie art. 53 ust. 4 pkt 10 oraz pkt 10a wskazano tę samą listę organów (marszałka, wojewodę i starostę) właściwych do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego.

Różnica polega na odniesieniu do zadań rządowych ujętych w programach sporządzanych przez ministrów i centralne organy administracji rządowej, przyjmowanych w drodze rozporządzenia Rady Ministrów (pkt 10), a inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym ujętych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa.

Jednocześnie przepis art. 39 ust. 5 wymaga umieszczenia w planie wojewódzkim tych inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, które zostały ustalone w dokumentach przyjętych przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, Radę Ministrów, właściwego ministra lub sejmik województwa, zgodnie z ich właściwością.

Opisywany problem kompetencji jest o tyle istotny, że w przypadku dokonania uzgodnienia przez organ niewłaściwy należy uznać, iż tak naprawdę nie doszło do uzgodnienia decyzji, ponieważ postanowienia nie wydał właściwy organ. Jeśli wniosek został przedłożony niewłaściwemu organowi, nie można też założyć uzgodnienia w trybie milczącym. W sytuacji kiedy wymaganego uzgodnienia nie dokonano, zachodzi podstawa do wznowienia postępowania.

Zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie trudno jest dopatrzeć się jednolitego stanowiska w tym temacie. Część specjalistów jest zwolennikiem interpretacji, w której organy dokonują uzgodnień w zakresie swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, a więc uzgodnienia w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym dokona starosta, o znaczeniu wojewódzkim - marszałek województwa, a w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym będzie to wojewoda.

Przykładem poparcia tej interpretacji jest wyrok NSA, dotyczący uznania wojewody, jako organu właściwego do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w zakresie budowy drogi krajowej.

Nieco inną interpretację przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 stycznia 2007 r., sygn. akt.  II OW 55/06 wskazując zarówna marszałka jak i wojewodę, jako organy właściwe do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na terenie działki leżącej w pasie terenu zarezerwowanym pod autostradę.

W sprawie tej wójt wystąpił do marszałka województwa o uzgodnienie wspomnianej decyzji, jednak ten ostatni uznał się za organ niewłaściwy w sprawie i przekazał ją wojewodzie.

Jak uzasadnia NSA, planowana autostrada została, jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczona w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Jednocześnie zadania w zakresie budowy autostrad są zadaniami rządowymi, przy czym zwrotu „w zakresie zadań rządowych”, użytego w art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu, nie należy utożsamiać z zakresem pojęcia „programu zawierającego zadania rządowe”, występującego w art. 48 tej ustawy: Inaczej mówiąc z faktu nie zamieszczenia danego przedsięwzięcia (inwestycji) w „programie”, o którym mowa w ww. art. 48 ustawy o planowaniu, nie można wnioskować, że to przedsięwzięcie (budowa autostrady), nie znajduje się „w zakresie zadań rządowych” w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu, gdyż to wynika z innych przepisów powołanych wcześniej, jak np. ustawa o drogach publicznych, ustawa o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. (…)

Nie ma jednak chyba wątpliwości, że budowa autostrady A2 jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i z tego tytułu została zamieszczona w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa M. - Uchwała Sejmiku Województwa M. Nr (…) z 7 czerwca 2004 r. Jednak nie można zapominać, że tego typu inwestycje, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy o planowaniu, umieszcza się w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, jeżeli wcześniej zostały ustalone w dokumentach przyjętych przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, Radę Ministrów, właściwego ministra lub sejmik województwa, zgodnie z ich właściwością (ust. 5 ww. przepisu). Za taki dokument w rozumieniu powyższego przepisu należy uznać rozporządzenie Rady Ministrów (…).

Trudności dla inwestora może powodować podjęcie inwestycji polegającej na wykonaniu budowy lub przebudowy zjazdu z drogi publicznej. Oprócz przepisów art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczących uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, kwestię zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu, a więc mieszczącą się w tym samym zakresie, reguluje również ustawa z 3 marca 2020 r. o drogach publicznych.

Zezwolenie wydawane jest na czas nieokreślony, niemniej wygasa po trzech latach, jeżeli w tym czasie inwestycja nie zostanie zrealizowana. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne.

W zezwoleniu na przebudowę zjazdu określa się - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się pouczenie o innych obowiązkach dotyczących procesu budowlanego.

Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia albo wydać je na czas określony.

Inwestor musi się liczyć z możliwością nałożenia kary pieniężnej za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z parametrami określonymi w zezwoleniu.

Ustawa o drogach publicznych (w art. 29 ust. 6) jednoznacznie precyzuje, że budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wątpliwość dotyczy faktu - czy dla wykonania zjazdu wystarczające będzie uzyskanie uzgodnienia wniosku o decyzję o warunkach zabudowy dla takiego przedsięwzięcia.

Dylematy te wydaje się wyjaśniać następujący wyrok NSA:

W wyroku tym czytamy również, że: stosownie do unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasadniczym jej celem jest stworzenie warunków do podejmowania przez organy administracji publicznej odpowiednich działań, prowadzących do zachowania ładu przestrzennego. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla wszelkich inwestycji, które nie są inwestycjami celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Decyzja ta jest wydawana przy zachowaniu ustawowych wymogów a zwłaszcza zamieszczonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. wymogu kontynuacji funkcji i elementów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, składających się na zasadę podobieństwa. Nie ma wątpliwości w doktrynie i orzecznictwie co do tego, że przepis ten, żądający dla wydania decyzji o warunkach zabudowy spełnienia łącznego wszystkich wymienionych w tym przepisie warunków, jako bezwzględny wymóg uwzględnienia wniosku o wydanie decyzji, w istocie w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania, chociażby z tej przyczyny, że w sytuacji gdy przedmiotem sprawy jest lokalizacja zjazdu, w żadnym razie nie można mówić o jakiejkolwiek kontynuacji funkcji i innych warunkach wynikających z tego przepisu.

Ponadto z przytoczonego wyroku wynika, że tryb decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma zastosowanie dla budowy wjazdu, jako elementu zagospodarowania nieruchomości: Warunki zabudowy nieruchomości położonej przy drodze publicznej mogą obejmować także wjazd. Wówczas powinien on być zawsze związany z rozplanowaniem inwestycji na danej nieruchomości i konieczne będzie przed wydaniem decyzji, uzgodnienie na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

Podsumowując istotne jest, aby inwestor przed rozpoczęciem procedur sprecyzował jakiego przypadku będzie dotyczył jego wniosek, a co za tym idzie na których aktach prawnych powinien się oprzeć.