Jakie są skutki uchylenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Za podstawę działań przy planowaniu przestrzennym uznaje się ład przestrzenny (czyli ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne) i zrównoważony rozwój. Należy więc zastanowić się, czy gmina uchylając miejscowy plan w ogóle bierze pod uwagę te dwa czynniki.

Ustawodawca wymienił przepisy i okoliczności jakie należy brać pod uwagę przy planowaniu przestrzennym. Są to:

• wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury;

• walory architektoniczne i krajobrazowe;

• wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych;

• wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

• wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych;

• walory ekonomiczne przestrzeni;

• prawo własności;

• potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa;

• potrzeby interesu publicznego;

• potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych;

• zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz planem zagospodarowania przestrzennego województwa, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej;

• zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych;

• potrzeba zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności.

Dodatkowo, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, gmina musi rozważyć interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Natomiast w przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez:

• kształtowanie struktur przestrzennych przy uwzględnieniu dążenia do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego;

• lokalizowanie nowej zabudowy mieszkaniowej w sposób umożliwiający mieszkańcom maksymalne wykorzystanie publicznego transportu zbiorowego jako podstawowego środka transportu;

• zapewnianie rozwiązań przestrzennych, ułatwiających przemieszczanie się pieszych i rowerzystów;

• dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz na terenach położonych na obszarach innych wyłącznie w sytuacji braku dostatecznej ilości terenów przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy, przy czym w pierwszej kolejności na obszarach w najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy, przez co rozumie się obszary charakteryzujące się najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne, adekwatnych dla nowej, planowanej zabudowy.

Skoro ustawodawca tak dużo uwagi poświęcił planowaniu przestrzennemu to, czy uchylenie obowiązującego miejscowego planu w ogóle kształtuje ład przestrzenny? Na to pytanie nie da się odpowiedzieć bez analizy konkretnych sytuacji, stanów faktycznych oraz prawnych. Trzeba jednak pamiętać, że podejmując decyzję o uchyleniu miejscowego planu należy liczyć się z możliwością unieważnienia takiej uchwały, a nawet uchwały o przystąpieniu do uchylenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Każdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi regulować:

• przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

• zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

• zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu;

• zasady kształtowania krajobrazu;

• zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej;

• wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;

• zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów;

• granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa;

• szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;

• szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;

• zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

• sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;

• stawki procentowe opłaty jednorazowej.

W praktyce zdarzają się sytuację, w których rada gminy podejmuje decyzję o uchyleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez przeprowadzenia żadnej procedury. Po prostu na sesji zostaje przegłosowana uchwała uchylająca. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w świetle przepisu każda zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, będąca przecież zmianą przepisu gminnego, wymaga przestrzegania ustalonego trybu postępowania, jak przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym nie ma możliwości pominięcia, bez względu na rodzaj i zakres zmian, czynności przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (czyli m.in. uzgodnień, opiniowania, umożliwienia składania wniosków i złożenia uwag).

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera kompleksową regulację dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza przepisy dotyczące istoty tego planu i trybu jego przygotowania. W ich świetle brak jest podstaw do podjęcia przez radę gminy uchwały jedynie uchylającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w całości, czy też w części.

Tak samo też oceniać należy rozpoczęcie procedury planistycznej bez uprzedniego przyjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W każdym z tych przypadków dochodzi bowiem do istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uchylenie części postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to najgorsza sytuacja jaka może spotkać inwestora, którego działka znajduje się na terenie objętym taką zmianą. Wynika to z faktu, że zmiana miejscowego planu nie prowadzi do ograniczenia jego zasięgu. Jeśli więc gmina zmienia miejscowy plan w taki sposób, że usuwa część zapisów z części tekstowej, to tworzy na terenie objętym planem przestrzeń, na której nie ma żadnych ustaleń.

Czy dla takiego terenu można wydawać decyzje o warunkach zabudowy? Niestety nie. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wynika z tego, że możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy istnieje jedynie w przypadku braku miejscowego planu. Nie odnosi się on zatem do sytuacji, w której na danym terenie obowiązuje miejscowy plan nie wprowadzający żadnych ustaleń. Taka sytuacja jest uznana przez ustawodawcę za niedopuszczalną. Skoro w przepisach wymieniono obligatoryjne elementy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to oczywistym jest, że plan nie zawierający żadnych regulacji nie może pozostawać w obrocie prawnym.

Jeśli gmina zdecyduje się uchylić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to musi rozważyć, jakie skutki taka decyzja będzie miała dla właścicieli dziełek znajdujących się na terenie objętym uchyleniem.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

• co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

• teren ma dostęp do drogi publicznej;

• istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

• teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc;

• decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przy uchylaniu planu należy też pamiętać o konsekwencjach związanych z odszkodowaniem. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Realizacja tych roszczeń może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Dodatkowo, jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z powyższych praw, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości.

Ta sama ustawa zawiera jednak także regulację, zgodnie z którą to właściciel nieruchomości musi zapłacić gminie w związku z uchwaleniem miejscowego planu . Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Co w takim razie stanie się po uchyleniu planu? Czy gmina powinna zwrócić otrzymane pieniądze, a właściciele działki odszkodowanie? Nie będzie to takie proste, bo przecież były podstawy do dokonania tych przelewów. W dacie zapłaty plan obowiązywał, czyli wszystko zostało przeprowadzone zgodnie z prawem.

Należy też zastanowić się nad sytuacją inwestora, który uzyskał pozwolenie na budowę na podstawie uchylonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zapamiętaj:

• gmina musi dobrze przemyśleć decyzję o uchyleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

• procedura planistyczna jest dokładnie omówiona w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – nie wolno jej pomijać!,

• w najgorszej sytuacji jest inwestor, gdy gmina uchyli część zapisów planu bez zmiany jego granic,

• zapamiętaj, że na terenie objętym miejscowym planem nie można realizować inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy,

• wiedz, że nie wiadomo czy po uchyleniu miejscowego planu gmina zwróci opłatę za wzrost wartości nieruchomości.

Podstawa prawna:

• ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.).

Michał Bursztynowicz