Najważniejsze zmiany w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku

Kategoria: Prawo budowlane
Autor: Tatiana Tymosiewicz
Data: 09-10-2019 r.

W dniu 24 września 2019 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej „ustawa ooś”) wprowadziła zmiany w kilku obszarach, z czego do najważniejszych należą zmiany w zakresie - strategicznych ocen oddziaływania na środowisko, transgranicznych ocen oddziaływania na środowisko oraz w zakresie procedury wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Poniższy artykuł wskazuje jaki wpływ ustaw może mieć na proces inwestycyjny. Strategiczne oceny oddziaływania na środowisko

Strategiczna ocena oddziaływania na środowisko jest postępowaniem, które poprzedza się równolegle z procedurą sporządzenia dokumentów wyznaczający ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w szczególności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz dala miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podstawowym dokumentem sporządzanym w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko jest prognoza oceny oddziaływania na środowisko.

Zmiany wprowadzone w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko najprawdopodobniej przyczynią się do usprawnienia procesów uchwalania dokumentów planistycznych i strategicznych oraz ich zmian, w szczególności możliwe jest skrócenie procedur w przypadku zmian tych dokumentów, których realizacja nie oddziałuje znacząco na środowisko, lub które nie zawierają regulacji wyznaczających ramy dla realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Zgodnie z przyjętym nowym brzmieniem art. 46-48 ustawy ooś, dokonania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wymagają projekty poniżej wymienionych dokumentów oraz ich zmian:

1) koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, planu zagospodarowania przestrzennego oraz strategii rozwoju, wyznaczający ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dokumenty planistyczne);

2)         polityki, strategii, planu i programu w dziedzinie przemysłu, energetyki, transportu, telekomunikacji, gospodarki wodnej, gospodarki odpadami, leśnictwa, rolnictwa, rybołówstwa, turystyki i wykorzystywania terenu, opracowywany lub przyjmowany przez organy administracji, wyznaczający ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;

3)         polityki, strategii, planu i programu innego niż wyżej wymienione, którego realizacja może spowodować znaczące oddziaływanie na obszar Natura 2000, jeżeli nie jest on bezpośrednio związany z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony;

4)         projektów innych dokumentów, jeżeli w uzgodnieniu z właściwym organem (GDOŚ, RDOŚ), organ opracowujący dany projekt stwierdzi, że realizacja postanowień danego dokumentu albo jego zmiany może spowodować znaczące oddziaływanie na środowisko.

Zauważyć należy, iż choć katalog projektów nie ulega zasadniczej zmianie , to wprowadzono w tym obszarze trzy istotne zmiany:

1)    obok wprowadzenia wyjątków i odstępstw jednoznacznie wskazano na obowiązek poddania strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko zmian omawianych dokumentów (dotychczasowy art. 50 ustawy ooś),

2)    wprowadzono, przy dokumentach planistycznych, swoistą klauzulę wstępną ich oceny, jaką jest wyznaczanie ram dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko,

3)    wprowadzono wyjątki od obowiązku oceny dla dokumentów, które  zostały przygotowywane wyłącznie dla celów obrony narodowej lub obrony cywilnej, a także w sytuacji gdy dokument taki ma charakter wyłącznie finansowy lub budżetowy.

Rozwiązanie pierwsze ma istotne znaczenie, nie tylko dla kwestii środowiskowych, ale także dla bezpieczeństwa procesów inwestycyjnych – chociaż profesjonalny inwestor powinien śledzić wszelkie zmiany w lokalnych aktach planistycznych i brać czynny udział w procesie ich konsultacji, to każda dodatkowa ocena proponowanych rozwiązań, zwłaszcza w sytuacji, gdy mogą one oddziaływać na nieruchomości inne niż nieruchomość, której bezpośrednio dotyczą,   stanowi zmniejszenie ryzyka późniejszych konfliktów przestrzennych związanych z nowymi pracami budowlanymi lub inną zmianą sposobu zagospodarowania nieruchomości, jak również zmniejszenie ryzyka wystąpienia problemów inwestycyjnych w sytuacji, gdy dokumenty planistyczne wprowadzają ograniczenia w dotyczące zabudowy. .

Dzięki drugiej ze zmian – mimo jednoznacznie wskazanego obowiązku dokonywania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko również dla zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz planów miejscowych, nie każdy taki akt będzie podlegał przedmiotowej ocenie. Z obowiązku tego wyłącza się (wstępna klauzula oceny) takie studia i plany  miejscowe (oraz ich zmiany), które nie wyznaczają ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zmiana ta może przyspieszyć procesy uchwalania tych aktów, a zwłaszcza takich ich zmian, które, choć istotne dla realizacji danej inwestycji, nie mają szczególnego znaczenia środowiskowego. Akademickim wręcz przykładem takiej zmiany planu miejscowego, są regulacje dotyczące dachów i ich kąta nachylenia, czy też regulacje dotyczące kolorystyki elewacji, czy też materiałów, z których jest wykonana, maksymalnej wielkości powierzchni handlowej, czy proporcji funkcji usługowej do funkcji mieszkaniowej. 

Trzecia ze zmian to wprowadzenie wyjątków od obowiązku dokonywania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko.

I tak, strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko nie będą podlegały dokumenty, które  zostały przygotowywane wyłącznie dla celów obrony narodowej lub obrony cywilnej, a także sytuacje gdy dokument taki ma charakter wyłącznie finansowy lub budżetowy. z Przedmiotowa zmiana może się przyczynić się do szybszego przyjmowania programów wieloletnich i ich zmian, tj. dokumentów przyjmowanych przez Radę Ministrów, a uchwalanych na podstawie ustawy o finansach publicznych. Wyjątkiem od tego wyjątku, a więc sytuacją, gdy nadal konieczne jest przeprowadzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko jest przypadek, gdy realizacja danego projektu może spowodować znaczące oddziaływanie na obszar Natura 2000. Regulacja ta wynika z przepisów dyrektywy siedliskowej niedopuszczającej odstępstw w zakresie oceny.

Ustawa przewiduje odstępstwa od obowiązku przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Aby móc zastosować te odstępstwa zasadniczo wymagane jest uzgodnienie z RDOŚ lub GDOŚ, a realizacja postanowień projektowanego dokumentu nie może znaczącego oddziaływania na środowisko, w tym na obszary Natura 2000. Dodatkowo w przypadku dokumentów planistycznych – oddziaływanie musi się zamykać w obszarze jednej gminy. W przypadku zmian dokumentów planistycznych i strategicznych  odstępstwo może dotyczyć wyłącznie zmiany stanowiącej niewielką modyfikację przejętego już dokumentu. Przy dokonywaniu zmian dokumentów planistycznych warunek odstępstwa odnoszący się do terytorium jednej gminy pozostaje bez zmian. Wprowadzono też możliwość odstąpienia w przypadku katalogu dokumentów wymienionych w art. 46 ust. 1 pkt 3, tj. polityk, strategii, planów lub programów, których realizacja może spowodować znaczące oddziaływanie na obszar Natura 2000 jeżeli nie są one bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynikają z tej ochrony – jednakże odstąpienie jest możliwe wyłącznie w sytuacji zmiany stanowiącej niewielką modyfikację przyjętego już dokumentu.

Decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach

Najważniejsze ze zmian w przedmiotowej ustawie, mające kluczowe znaczenie dla procesów planistycznych (gminy, właściciele nieruchomości, inwestorzy) i procesów inwestycyjnych (gminy, inwestorzy) dotyczące decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obejmują kwestię zmiany zakresu stron w tym postępowaniu oraz wprowadzenie niejako podwójnej roli władz gminy przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (inwestor i organ).

Nie jest możliwa jednoznaczna ocena wprowadzonych zmian, z jednej strony zmiany najprawdopodobniej wpłyną na przyspieszenie procedur wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, choćby poprzez faktyczne zmniejszenie liczby stron postępowania i mają jednoznacznie proinwestorski charakter. Z drugiej strony zmiany te mogą spowodować poważne opóźnienia w procesie inwestycyjnym – podmioty, którym ograniczono możliwość udziału w postępowaniu w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapewne będą silniej zaangażowane w procesy dotyczące innych decyzji w procesie inwestycyjnym (decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, pozwolenia na budowę, procedura uchwalania planu miejscowego) oraz w protesty już na etapie realizacji inwestycji. Właściciele obiektów już istniejących, mogą oceniać wprowadzane zmiany jednoznacznie negatywnie – ułatwiają one bowiem powstanie inwestycji nowych, które mogą być w kolizji z obecnym zagospodarowaniem i użytkowaniem terenu (np. ułatwią powstanie zakładów produkcyjnych obok hotelu lub pensjonatu). Z uwagi na brak w polskim systemie prawnym szczegółowych uregulowań dotyczących ochrony istniejącego stanu zagospodarowania, za wyjątkiem regulacji dotyczących odszkodowań w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że profesjonalni inwestorzy będą korzystać z przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących immisji lub art. 5 KC (Nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony.), co rodzi duże ryzyko eskalacji konfliktów przestrzennych i hamowania inwestycji (tak powstawania nowych, jak i rozwoju oraz funkcjonowania istniejących, zarówno prywatnych, jak i publicznych).

Wprowadzone zmiany mają na tyle charakter kontrowersyjny, że w mediach ustawa została określona mianem Lex Inwestor, i przedstawiana na równi z kontrowersyjnymi ustawami, ocenianymi przez media i środowiska urbanistów, architektów, ruchów miejskich, jako jednoznacznie szkodliwe dla przestrzeni, jak były oceniane tzw. Lex Szyszko i Lex Developer.

Jednocześnie, w tym miejscu należy podkreślić, iż przedmiotowe regulacje były procedowane równolegle z innymi rządowymi projektami ustaw, dotyczącymi procesów inwestycyjnych. I tak w projekcie nowelizacji ustawy – Prawo budowlane zakładano ograniczenie stron w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę, zaś w projekcie ustawy o uciążliwości zapachowej (tzw. ustawa odorowa) regulowano kwestie lokalizacji obiektów uciążliwej zapachowo produkcji rolniczej (hodowli zwierząt), która często stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Projekty tych ustaw, z uwagi na kalendarz wyborczy, najprawdopodobniej nie zostaną uchwalone w tej kadencji Sejmu, niemniej jednak należy zwrócić uwagę na rozwiązania w nich zawarte, a przy dokonywaniu oceny i skutków regulacji należy patrzeć na problematykę procesu inwestycyjnego w sposób horyzontalny, przecinający różne działy administracji. I tak, w przypadku wejścia w życie ww. trzech ustaw, przy rozdrobnionej własności nieruchomości i jednoczesnej obecności działek o dużej powierzchni (np. w efekcie nabycia i łączenia) oraz nieszczęśliwym układzie działek ewidencyjnych, istnieje wysokie prawdopodobieństwo, iż właściciel działi położonej blisko terenu inwestycji, na którą niewątpliwie oddziałuje produkcja zwierzęca (np. uniemożliwiając mu prowadzenie dotychczasowej działalności w zakresie agroturystyki), nie będzie stroną postępowania dotyczącego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, co może prowadzić do wyżej opisanych konfliktów i zahamowania inwestycji.

Podwójna rola przy wydawaniu decyzji

Na podstawie art. 64 ust. 1d następuje przekazanie wójtom, burmistrzom i prezydentom miast kompetencji do wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć, dla których wnioskodawcą jest jednostka samorządu terytorialnego, dla której organem wykonawczym jest organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wójt, burmistrz lub prezydent miasta będzie co prawda związany uzgodnieniem regionalnego dyrektora ochrony środowiska co do konieczności i zakresu oceny oddziaływania na środowisko, a także będzie związany ustalonymi przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska warunkami realizacji inwestycji, a po wydaniu decyzji będzie ją przekazywał do regionalnego dyrektora ochrony środowiska celem zbadania przez niego jej zgodność z wydanymi przez niego uzgodnieniami i prawem, jednakże te uwarunkowania nie zmieniają faktu, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) będzie wydawał decyzje, w sprawie w której jest inwestorem. Podkreślić należy, iż w omawianej sytuacji, przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest niezmiernie trudno o zachowanie obiektywizm przez pracowników urzędu, nawet w przypadku formalnego organizacyjnego rozdzielenia dwóch pionów.

Co prawda wprowadzono możliwość zaskarżenia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska decyzji, która wydana jest z naruszeniem prawa, zaś wydanie decyzji środowiskowej przez samorząd wbrew stanowisku regionalnego dyrektora ochrony środowiska albo z jego pominięciem, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jednak nie wydaje się, by rozwiązania te niwelowały ww. brak obiektywizmu w procesie wydawania decyzji. Dodatkowo należy zauważyć, że negatywne konsekwencje stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie tylko obciążą inwestora (gminę), ale także wykonawców danej inwestycji (podmioty, które wygrały przetarg na roboty budowlane).

Strony w postępowaniu o wydanie decyzji

Zgodnie z dotychczas obowiązującymi przepisami (art. 74 ust. 3a ustawy ooś) stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, przez co rozumie się:

1)  działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie (działki inwestycyjne);

2)  działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska;

3)  działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.

Zgodnie z nowymi regulacjami stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, zaś przez obszar ten rozumie się:

1)    przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu;

2)    działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub

3)    działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.

Zasadnicza różnica pkt 1 obu regulacji i polega na:

1)    zmianie odniesienia z działki na obszar inwestycji, co ma znaczenie przy dużych obszarowo działkach inwestycyjnych

2)    utracie przymiotu strony przez właścicieli nieruchomości, które przylegają do działki inwestycyjnej, w sytuacji gdy teren inwestycji zlokalizowany jest na dużej działce i zlokalizowany w znacznym oddaleniu od jej granic; w takim przypadku teren inwestycji i obszar 100 m od jego granicy nie przekroczą granicy działki na której realizowana będzie inwestycja

3)    zyskania przymiotu strony przez właścicieli nieruchomości, które znajdują się w obszarze 100 m od granicy obszaru inwestycji, a ich nieruchomości nie graniczy z nieruchomością na której jest realizowana inwestycja (np. oddziela je droga o szerokości 4 m).

Niewątpliwe rozwiązanie zapobiegnie celowemu podziałowi działek ewidencyjnych z zamiarem wyłączenia sąsiadów z udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co należy uznać, za jedną z podstawowych zalet rozwiązania. Jego jednoznaczną wadą jest jednak to, iż z postępowań administracyjnych wykluczeni mogą zostać właściciele działek sąsiednich, jeżeli inwestycja będzie realizowana na dużej działce. Co prawda wówczas właścicielom nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestycyjną nadal może przysługiwać prawo strony, jednakże prawo to będą musieli oni wykazać udowadniając, że w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia na ich działce zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub że ich działka znajduje się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Mając na względzie fakt, iż w polskim systemie prawnym brak jest uregulowań dla wielu rodzajów negatywnych oddziaływań, takich jak np. światło, zapachy, drgania, jak również brak jest regulacji wprowadzających jednoznaczne ograniczenia dla lokalizowania np. zabudowy zagrodowej w obszarze uciążliwej produkcji rolnej – wykazanie przez właściciela nieruchomości prawa do bycia stroną postępowania może być niezwykle trudne o ile nie niemożliwe.

Wydaje się więc, iż zasadne było uzupełnienie dotychczasowej regulacji o przydanie przymiotu strony właścicielowi nieruchomości położonej w granicy 100 m od granicy obszaru inwestycji, i poszerzenie katalogu stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Niezależnie od powyższego należy jednoznacznie stwierdzić, iż wobec rozwoju produkcji rolnej oraz przemysłu, a także zwiększonego zapotrzebowania w zakresie tworzenia i rozbudowy składowisk odpadów, konieczne jest wprowadzenie ochrony dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu i pełnego uregulowania kwestii uciążliwości i negatywnych oddziaływań środowiskowych, również tych trudniej mierzalnych, jak zapachy czy światło.

[1] Ustawa z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw.

Tatiana Tymosiewicz

Zaloguj się, aby dodać komentarz

Nie masz konta? Zarejestruj się »

Zobacz także

Prowadzenie książki obiektu budowlanego

pobierz

Badanie stanu prawnego nieruchomości

pobierz

Niedozwolone klauzule w umowie pośrednictwa

pobierz

Ustanawianie urządzeń przesyłowych na gruntach

pobierz

Polecane artykuły

Array ( [docId] => 41089 )
Array ( [docId] => 41089 )

Array ( [docId] => 41089 )