Zmiana sposobu użytkowania po oddaniu obiektu do użytkowania

Kategoria: Prawo budowlane
Autor: Jan Drożdż
Data: 09-10-2019 r.

Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego po jego oddaniu do użytkowania obwarowana jest szeregiem wymogów prawnych. Określenie właściwej procedury dla takiej inwestycji zależy od wielu czynników, w tym przede wszystkim od rodzaju zamierzonej działalności i zmiany parametrów obiektu będącej jej konsekwencją. Z kolei samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu skutkuje sankcjami na gruncie przepisów planistycznych oraz budowlanych. Dlatego warto zapoznać się z przepisami regulującymi tę sferę działalności.

Zmiana sposobu użytkowania w świetle przepisów planistycznych

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[1] (dalej: „upzp”) wyróżnia pojęcie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz pojęcia zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Żadne z tych pojęć nie jest definiowane na gruncie tej ustawy, przy czym redakcja art. 59 upzp wyraźnie wskazuje, że zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem szerszym i może obejmować:

1)    Wykonywanie robót budowlanych wraz ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego – np. dokonanie przebudowy lub nadbudowy obiektu budowlanego wraz z adaptacją strychu na pomieszczenia mieszkalne

2)    Samą zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego – np. z obiektu gospodarczego na obiekt usługowy

3)    Zmianę zagospodarowania terenu niedotyczącą obiektu budowlanego – np. zamianę nieużytków na parking lub skład budowlany.

Zarówno upzp jak i ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane[2] (dalej: „Pb”)uznają wykonywanie robót budowlanych za najważniejszy rodzaj inwestycji (zamierzenia budowlanego). Dlatego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która wiąże sięz robotami budowlanymi, przez pryzmat tych robót. Tym samym wymagania dla takiej inwestycji są konsumowane przez wymogi przewidziane dla inwestycji objętych pozwoleniem na budowę oraz zgłoszeniem robót budowlanych.

W tym kontekście GUNB zaprezentował stanowisko, zgodnie z którym wymóg dołączenia, na etapie budowlanym, decyzji wz może dotyczyć wyłącznie sytuacji, gdy planowana inwestycja będzie realizowana w trybie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b oraz 19a ustawy – Prawo budowlane. Natomiast sądy administracyjne wykształciły na tej kanwie dwie przeciwstawne linie. W myśl jednej z nich wszystkie inwestycje realizowane w trybie zgłoszenia wymagają decyzji wz na okoliczność braku miejscowego planu[3]. Z kolei druga linia orzecznicza opiera się na odpowiednim stosowaniu art. 50 ust. 2 upzp do decyzji wz i wywodzi z tego przepisu brak wymogu uzyskania decyzji wz dla inwestycji realizowanych w trybie zgłoszenia[4].

Inwestor powinien natomiast uzyskać decyzję wz dla zmiany zagospodarowania terenu, w tym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która nie wiąże się z robotami budowlanymi. Stanowi o tym art. 59 ust. 2 upzp, nakazujący stosować art. 59 ust. 1 upzp do zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. W tym przypadku nie znajdzie bowiem odpowiedniego zastosowania art. 50 ust. 2 upzp, dotyczący robót budowlanych.

Zmiana sposobu użytkowania w świetle przepisów budowlanych

Przepis planistyczne ukierunkowują inwestora na odpowiednie regulacje Pb, tym bardziej, że upzp nie definiuje pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Taką definicję zawiera art. 71 ust. 1 pkt 2 Pb, zgodnie z którym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Z językowego punktu widzenia definicja ta ma charakter otwarty, o czym przesądza użycie sformułowania „w szczególności”. Niemniej wyznaczenie parametrów działalności, których zmiana stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu działa na korzyść inwestora. Z redakcji przepisu wynika, że nie każda działalność mieści się w definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W stronę tej wykładni zwróciło się orzecznictwo sądów administracyjnych.

ORZECZENIE

 „Artykuł 71 ust. 2 prawa budowlanego nie zawiera co prawda pełnej definicji pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w wyniku użycia zwrotu "rozumie się w szczególności", ale z całą pewnością można przyjąć, że brzmienie tego przepisu oddaje główne intencje ustawodawcy w zakresie określenia granic reglamentacji ze strony organów administracji publicznej i nie może być pomijane przy ocenie, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Fakt wyeksponowania pewnych zachowań dotyczących obiektu budowlanego lub jego części świadczy przede wszystkim o tym, że nie można każdego zachowania właściciela (lub zarządcy), wprowadzającego nawet korektę w substancji budynku lub jego części, czy też jej wykorzystywania traktować jako czynności uzależnionej od zgody organu administracji publicznej, jako zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 prawa budowlanego.”.

wyrok NSA w Warszawie z 27 września 2002 r., sygn. akt:
IV SA 2147/00

W przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 Pb jest mowa o podjęciu działalności zmieniającej wskazane w nim warunki, a przy tym brzmienie przepisu nie precyzuje rodzaju ani formy działalności. Wobec tego zakresem normy należy objąć każdą działalność – w tym gospodarczą niezależnie od jej rodzaju – o ile jej podjęcie zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń

Przykład:

Inwestor, który zmierza prowadzić zakład fryzjerski w budynku mieszkalnym, powinien zgłosić zmianę sposobu użytkowania obiektu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jako że podjęcie tej działalności wymaga między innymi zmiany warunków pracy oraz warunków higieniczno-sanitarnych.

Ponadto zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego może stanowić zwiększenie zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania, jeżeli w jego następstwie zmienią się warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Przykłady z orzecznictwa:

Zmianę sposobu użytkowania stanowi zwiększenie narażenia na hałas i emisję szkodliwego pola elektromagnetycznego przez pracujące w zakładzie krawieckim przemysłowe maszyny do szycia oraz funkcjonowanie zakładu poza deklarowanym czasem pracy w godz. 8 – 16[5].

Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego stanowi urządzenie w obiekcie budowlanym wybudowanym jako magazyn mebli szkolnych (zlokalizowanym w kompleksie budynków szkolnych) magazynu hurtowni opakowań jednorazowych[6].

Procedura zgłoszenia z art. 71 Pb

Inwestor zamierzający zmienić dotychczasowy sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części powinien zgłosić tę inwestycję organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 71 ust. 2 Pb). W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych:

1)    objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę – rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę,

2)    objętych obowiązkiem zgłoszenia – do zgłoszenia stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4 Pb, które dotyczą zgłoszenia robót budowlanych.

Inwestor dokonuje zgłoszenia przed zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 4 Pb). Z kolei do zmiany sposobu użytkowania inwestor będzie mógł przystąpić, jeżeli w ciągu 30 dni od doręczenia zgłoszenia organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. Jednocześnie organ może z urzędu – przed upływem terminu 30 dni – wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. W takim przypadku inwestor jest uprawniony do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części od momentu wydania zaświadczenia.

Inwestor ma 2 lata – liczone od dnia doręczenia zgłoszenia – na dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Upływ tego terminu skutkuje koniecznością ponownego zgłoszenia.

Do zgłoszenia należy dołączyć m.in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego mpzp albo decyzję wz, w przypadku braku obowiązującego mpzp (art. 71 ust. 2 pkt 4 Pb).

Zaświadczenie o zgodności obiektu budowlanego z mpzp

Charakter zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z mpzp wywołuje kontrowersje. Stanowi ono konieczny element zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 2 pkt 4 Pb).Jednocześnie w świetle art. 71 ust. 5 pkt 2 Pb przedmiotowe zaświadczenie nie zwalnia organu administracji architektoniczno-budowlanej od obowiązku zweryfikowania zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z ustaleniami obowiązującego mpzp i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji wz.

Na podstawie przywołanego przepisu organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobligowany do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, które jest niezgodne z aktami planistycznymi albo decyzją wz. Jeżeli organ w ustawowym terminie 30 dni nie wniesie sprzeciwu od zgłoszenia, jest ono skuteczne w odniesieniu do organów administracji architektoniczno-budowlanej. Zgłoszenie nie ma przy tym skutku tak zwanej milczącej zgody –rozumianej jako forma milczącego rozstrzygnięcia organu równoznaczna z decyzją.

ORZECZENIE

„Nie ma żadnych podstaw do tego, aby przyjąć, iż nieprawidłowe zgłoszenie i brak sprzeciwu organu, uniemożliwiają organom nadzoru budowlanego podjęcie działań kontrolnych, a w razie stwierdzenia, że wykonano naruszające prawo roboty budowlane, czy też niezgodne z przepisem przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego, wszczęcie postępowania mającego na celu przywrócenie porządku prawnego. Nie można wobec tego uznać za trafne poglądy Sądu Wojewódzkiego, iż zgłoszenie wszczyna administracyjne postępowanie jurysdykcyjne, w wyniku którego "milcząca zgoda" organu czyni postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania bezprzedmiotowym, a działaniom inwestora nie można zarzucić samowoli.”.

Wyrok NSA z 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt:II OSK 1294/09

Przywołane stanowisko utrwaliło się w linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Charakter zgłoszenia niesie za sobą daleko idące konsekwencje procesowe – organy nadzoru budowlanego nie są związane zgłoszeniem przyjętym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

ORZECZENIE

„(…)w przypadku braku reakcji organu architektoniczno-budowlanego na zgłoszenie zawierające istotne braki formalne lub materialne, albo też na zgłoszenie, którego celem jest "zalegalizowanie" przez inwestora wykonanych już robót - organy nadzoru budowlanego winny z urzędu podjąć stosowne działania określone w zależności od okoliczności sprawy, w art. 49b lub 50, 51 Prawa budowlanego.”.

Wyrok NSA z 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 178/10

Możliwość zastosowania art. 50 Pb w odniesieniu do skutecznego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części zależy od tego, czy zmiana wiązała się z prowadzeniem robót budowlanych. Przepisy art. 49b, 50 i 51 Pb regulują sytuację, w której były lub są prowadzone roboty budowlane. Natomiast art. 71a Pb odnosi się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia. W przepisach Pb brakuje zatem regulacji wprost upoważniającej organ nadzoru budowlanego do działania, gdy inwestor dokonał skutecznej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez prowadzenia robót budowlanych.

Jednocześnie, w myśl dominującej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, organy nadzoru budowlanego mogą podjąć postępowanie w oparciu o art. 50 Pb, jeżeli inwestor zmienił sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w powiązaniu z prowadzeniem robót budowlanych – i to nawet w przypadku skutecznego zgłoszenia w oparciu o art. 71 Pb.

Sankcje nakładane przez organ  gminy

Legalność zmiany sposobu zagospodarowania terenu, w tym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, podlega ocenie pod kątem zgodności z przepisami upzp i Pb. Jednakże zmiana zagospodarowania terenu, która nie wiąże się z robotami budowlanymi ani niej jest objęta obowiązkiem zgłoszenia na podstawie art. 71 Pb, stanowi wyłącznie samowolę urbanistyczną. W takim przypadku nadzór budowlany nie jest uprawiony do realizacji swoich kompetencji, te zaś może realizować wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

Zgodnie z art. 59 ust. 3 upzpw przypadku zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji wz wójt, burmistrz albo prezydent miasta może nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 

1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo

2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Procedura jest aktualna dla każdej zmiany zagospodarowania terenu nieobjętej pozwoleniem na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku.

Na gruncie wykładni językowejart. 59 ust. 3 upzp nie znajduje zastosowania do zmiany zagospodarowania terenu na terenie objętym mpzp. Taka interpretacja – nieracjonalna w perspektywie wykładni celowościowej –odmawia organowi gminy możliwości działania w przypadku zmiany zagospodarowania terenu niezgodnej z mpzp. Z kolei systemowa i celowościowa wykładnia tego przepisu prowadzi do interpretacji odmiennej. Skoro bowiem ustawodawca chroni ład przestrzenny na obszarze nieobjętym mpzp, to tym bardziej ochronie podlegają ustalenia tego planu. Za analogiczną interpretacją opowiedział się NSA.

ORZECZENIE

„(…)w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowała się linia orzecznicza, która ma obecnie charakter dominujący, zgodnie z którą przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. może mieć zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.”.

wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1028/16

Sankcje nakładane przez nadzór budowlany

Zmiana sposobu użytkowania z naruszeniem przepisów Pb skutkuje obowiązkiem: wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, przedstawieniem odpowiednich dokumentów oraz uiszczeniem opłaty legalizacyjnej w celu doprowadzenia do legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Pb).

Po upływie wyznaczonego terminu lub na wniosek zobowiązanego organ sprawdza wykonanie obowiązku przedłożenia odpowiednich dokumentów i w przypadku stwierdzenia jego wykonania ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.

Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Pb, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 71a ust. 3 Pb).

Przykład obliczania opłaty legalizacyjnej

Właściciel domu jednorodzinnego zmienił jego sposób użytkowania na restaurację. Współczynnik wielkości (w) dla restauracji jako budynku gastronomii o powierzchni do 2500m2 wynosi 1, a współczynnik kategorii (k) – 15.

Opłata legalizacyjna wyniesie więc 75 000 zł (10 x 500 zł x 15 x 1).

W przypadku:

-      niewykonania w terminie obowiązku przedstawienia wymaganych dokumentów, albo

-      dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części pomimo jego wstrzymania, albo

-      zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części pomimo wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania,

organ nadzoru budowlanego nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 Pb).

Studium przypadku – sprzedaż parkingu przez dewelopera

Istnieją sytuację, w których działania organów gminy oraz nadzoru budowlanego nie wystarczą do ochrony naruszonych praw, jeżeli prawa te wynikają z przepisów o charakterze cywilnym. Przykładem takiej sytuacji jest pozbawienie miejsca postojowego lub garażowego nabywców lokali mieszkalnych.

Deweloper realizujący budynek mieszkalny wielorodzinny przewidział w ofercie budowę parkingu naziemnego mającego zaspokoić potrzeby nabywców lokali. Parking ten ma charakter ogólnodostępny, tzn. właścicielom poszczególnych lokali nie są przypisywane poszczególne miejsca parkingowe. Jednak po oddaniu budynku do użytkowania, aprzed przeniesieniem własności poszczególnych lokali mieszkalnych deweloper sprzedał wybudowany parking innemu podmiotowi. W rezultacie nabywcy mieszkań zostali pozbawieni miejsc postojowych, a pod ich oknami powstał prywatny parking.

Jak przed takimi sytuacjami może zabezpieczyć się nabywca lokalu mieszkalnego?

Nabywca mieszkania znajdzie środki ochrony swoich praw w ustawie z dnia 16 września 2011 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego[7]. Ustawa ta reguluje m.in. zasady ochrony praw nabywcy, wobec którego deweloper zobowiązuje się do ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i przeniesienia własności tego lokalu na nabywcę,.

W pierwszej kolejności przyszły nabywca mieszkania powinien zażądać od dewelopera doręczenia prospektu informacyjnego wraz z załącznikami. Część indywidualna prospektu powinna określać istotne cechy inwestycji, w tym dane dotyczące liczby miejsc garażowych i postojowych.

Z kolei na etapie zawierania umowy deweloperskiej nabywca mieszkania powinien zadbać, by w umowie deweloperskiej znalazł się zapis dotyczący przewidywanych miejsc garażowych i postojowych. Wprawdzie deweloper ma obowiązek zawrzeć w umowie informacje zgodne z prospektem informacyjnym, niemniej sankcją za niewykonanie tego obowiązku jest możliwość odstąpienia od umowy jedynie w terminie 30 dni od jej zawarcia. Dlatego aby umowa zabezpieczała nabywcę przed opisaną powyżej w umowie powinny zostać poszerzone ustawowe przesłanki odstąpienia od umowy deweloperskiej o brak przeniesienia własności miejsca postojowego lub garażu.

Art. 29 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy odnosi się jedynie doprzypadku nieprzeniesienia na nabywcę prawa własności lokalu w terminie określonym w umowie deweloperskiej. Możliwa jest co prawda wykładnia rozszerzająca zakres regulacji o prawa związane z lokalem mieszkalnym i stanowiące jedno zamierzenie budowlane. Tym niemniej korzystniej jest zawrzeć w umowie deweloperskiej omawianą przesłankę odstąpienia niż liczyć na korzystną wykładnię sądu.

Jeżeli odpowiednie regulacje dotyczące miejsc postojowych lub garażowych znajdą odzwierciedlenie w umowie deweloperskiej, nabywca mieszkania będzie mógł odstąpić od umowy deweloperskiej na wypadek niewywiązania się przez dewelopera z obowiązku przeniesienia tych praw. To z kolei powinno skutecznie skłonić dewelopera do sprostania poczynionym zobowiązaniom.

Jan Drodż

Zaloguj się, aby dodać komentarz

Nie masz konta? Zarejestruj się »

Zobacz także

Prowadzenie książki obiektu budowlanego

pobierz

Badanie stanu prawnego nieruchomości

pobierz

Niedozwolone klauzule w umowie pośrednictwa

pobierz

Ustanawianie urządzeń przesyłowych na gruntach

pobierz

Polecane artykuły

Array ( [docId] => 41087 )
Array ( [docId] => 41087 )

Array ( [docId] => 41087 )