Zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę

„Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.” Treść art. 7 Konstytucji RP wydaje się dla wszystkich oczywista. Z zasady tej wynikają jednak także dalsze, bardziej szczegółowe zasady. Jedną z nich jest zasada trwałości decyzji administracyjnej wywodzona z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego[1]. Również ta zasada wydaje się mieć racjonalne uzasadnienie. Przecież wydanie decyzji administracyjnej wymaga zaangażowania pracy, wiedzy i czasu pracownika urzędu oraz stron postępowania. Ustalenie treści decyzji czasami może trwać wiele tygodni, szczególnie gdy przedmiotem takiej decyzji jest inwestycja warta wiele milionów złotych. Jeżeli więc organ wyda już decyzję administracyjną i nie będzie ona kwestionowana przez strony w formie odwołań i skarg do sądu administracyjnego, możliwość zmiany takiej decyzji powinna być ściśle uregulowana. Dlatego ustawodawca w art. 154 i 155 Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadził zasadę, zgodnie z którą decyzję administracyjną można zmienić jedynie poprzez wydanie nowej decyzji, a więc po przeprowadzaniu nowego postępowania administracyjnego.

Zderzenie wyżej przedstawionych zasad, którymi rządzi się ogólne postępowanie administracyjne, z praktyką realizacji inwestycji budowlanych byłoby bardzo bolesne, gdyby ustawodawca nie przewidział dla tej dziedziny aktywności ludzkiej stosownych wyjątków. Jeżeli każda zmiana warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w zatwierdzonym projekcie budowlanym[2] wymagałaby zmiany tego pozwolenia, to wiele inwestycji nigdy nie udałoby się zrealizować.

Z drugiej jednak strony całkowite odejście od zasady trwałości decyzji administracyjnej podważałoby sens wydawania pozwolenia na budowę i odbierałoby stronom postępowania, np. właścicielom sąsiednich nieruchomości, wszelkie prawa wynikające z tej decyzji.

Dlatego też już w 1997 r.[3] zmieniono ustawę – Prawo budowlane poprzez dodanie w niej art. 36a wskazując w nim, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po zyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W przepisie tym znacznie ważniejsze od tego, co zostało napisane, jest to co nie zostało napisane. Jeżeli ustawa nakazuje wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w przypadku wystąpienia „istotnego odstąpienia”[4] to jednocześnie ustawa wskazuje, że odstąpienie które nie jest istotne nie wymaga wydania takiej decyzji. Tym samym w 1997 r. został w Prawie budowlanym wprowadzony wyjątek od ogólnie przyjętej zasady trwałości decyzji administracyjnej. Od tamtego czasu przepis ten podlegał wielu zmianom i uszczegółowieniom. Także sposób jego stosowania uległ istotnej zmianie.

Zamysł autorów pierwszej wersji art. 36a był dosyć oczywisty. Nie chcieli oni aby inwestor był zmuszony do zmiany pozwolenia na budowę przy okazji drobnych, mało istotnych zmian w projekcie budowlanym. Z drugiej strony nie chcieli dopuścić do sytuacji, w której inwestor, w majestacie prawa, wybuduje całkowicie inny obiekt budowlany niż ten na który uzyskał pozwolenie. Wytycznie granicy pomiędzy tymi dwoma sytuacjami wydawało się trudne, o ile w ogóle możliwe. Dodatkowo należało mieć na uwadze to, że przedmiotem pozwolenia na budowę mogą być bardzo różne zamierzenia budowlane (od garażu, czy przyłącza gazowego, po wieżowce czy metro). Efektem tych rozważań było stworzenie tzw. klauzuli generalnej, czyli ogólne przepisu, który podzielił wszystkie możliwe zmiany w projekcie budowlanym na dwie kategorie: istotne i nieistotne.

Rozwiązanie to, jak każde inne, ma swoje wady i zalety. Zaletą jest niewątpliwie to, że jest ono proste i w większości sytuacji skuteczne. Ogromna większość zmian dokonywanych w projekcie na etapie realizacji inwestycji nie ma znaczenia dla ważności decyzji o pozwoleniu na budowę i nigdy nie była weryfikowana przez urzędników[5]. Uznanie odstąpienia za nieistotne nie wymaga żadnych skomplikowanych procedur. Inwestor nie musi o nic pytać urzędu, ani nawet zawiadamiać go o dokonanym odstąpieniu. Sytuacja w której inwestor uzyskał pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego, a wybudował wieżowiec również nie powinna budzić niczyich wątpliwości.

Podstawowa zaleta tej instytucji, jaką jest możliwość podejmowania przez inwestora, w trakcie budowy, działań (decyzji) powodujących zmianę projektu jest również jej największą wadą. Decyzje inwestora są weryfikowane przez urzędników po fakcie. Jeżeli urzędnik uzna, że inwestor właściwe ocenił sytuację, to urząd nie podejmie żadnych czynności. Jeżeli jednak nie zgodzi się z oceną inwestora to inwestor musi liczyć się z poważnymi konsekwencjami.

Praktyka stosowania art. 36a Prawa budowlanego, w szczególności orzeczenia sądów administracyjnych pokazywały, że praktyczne stosowanie instytucji odstąpienia powoduje spory pomiędzy inwestorami, a urzędnikami. Przepis ten podlegał więc kolejnym zmianom, które miały na celu jego doprecyzowanie i bardziej jednoznaczne wskazanie jakie zmiany należy uznać za istotne lub nieistotne, ogrniczając tym samym swobodę podejmowania decyzji przez inwestora i organy nadzoru budowlanego.

Przepis art. 36a Prawa budowlanego istotną rolę w procedurze oceny odstąpienia przypisuje projektantowi, wskazując że dokonuje on kwalifikacji zamierzonego odstąpienia. W praktyce jednak rola projektanta jest w tym procesie ograniczona. Dzieje się tak z dwóch powodów. Po pierwsze projektant nie jest stroną postępowania prowadzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Stroną tą jest inwestor i to inwestor ponosi skutki wszelkich decyzji podejmowanych przez siebie lub przez swoich współpracowników w trakcie budowy. Po drugie ocena czy odstąpienie od projektu budowlanego jest istotne czy nieistotne jest oceną z zakresu prawa, a nie praktyki projektowej. Również ostateczną decyzję w przypadku sporu w tym zakresie podejmują prawnicy – sędziowie.

Dlatego proces podejmowania decyzji w tej sprawie należałoby określić jako dwu-etapowy. W pierwszym etapie inwestor i projektant dokonują wstępnej oceny planowanego odstąpienia. Jeżeli w ich ocenie będzie ono miało charakter istotny to inwestor powinien wystąpić do organu administracji architektoniczno-budowlanej o zmianę pozwolenia na budowę.

Jeżeli natomiast projektant i inwestor uznają planowane odstąpienie za nieistotne, powinni po prostu go dokonać. W takim przypadku projektant powinien zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia.

Drugim etapem oceny odstąpienia pierwotnie uznanego za nieistotne jest kontrola przeprowadzana przez organ nadzoru budowlanego (w trakcie budowy lub w czasie wydawania pozwolenia na użytkowanie). Oceniając dokumentację projektową i sposób wykonania robót budowlanych organ ten może nie zgodzić się z pierwotną oceną dokonaną przez inwestora i projektanta.

Prawo budowlane zawiera zamkniętą listę odstąpień uznawanych za istotne. Ich lista jest ściśle powiązania z zakresem czynności (sprawdzeń) jakie dokonuje organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem pozwolenia na budowę. Takie założenie należy uznać za prawidłowe. Jeżeli inwestor musi spełnić określone warunki aby uzyskać pozwolenia na budowę, to po uzyskaniu tego pozwolenia nie powinien móc dowolnie od nich odstępować.

Pierwszymi z odstąpień uznanych za istotne są odstąpienia dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu. Projekt ten stanowi jeden ze składników projektu budowlanego i podlega sprawdzeniu w całości przed wydaniem pozwolenia na budowę. Powoduje to, że przesunięcie lub powiększenie obiektu budowlanego powoduje konieczność zmiany pozwolenia na budowę. Ustawodawca przewidział jednak trzy rodzaje zmian, które takiej decyzji nie wymagają. Wyjątki te dotyczą urządzeń budowlanych (np. szamb  przydomowych oczyszczalni ścieków, podjazdów), obiektów małej architektury (np. ławki, śmietniki), oraz niewielkich zmian wielkości obiektu budowlanego, które szczegółowo zostaną omówione w dalszej części artykułu.

Drugim rodzajem istotnego odstąpienia jest odstąpienie w zakresie kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego. Tak więc zmiana wysokości okapu czy kalenicy (zarówno w górę jak i w dół) będzie traktowana jako istotne odstąpienie. Również w tym przypadku ustawodawca przewidział wyjątek dotyczący niewielkich zmian w projekcie budowlanym.

Trzecim rodzajem odstąpienia jest odstąpienie dotyczące warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne. Należy zauważyć, że przepis ten dotyczy wszelkich działań związanych z dostępnością, a więc także mających na celu zwiększenie tej dostępności (np. poprzez budowę dodatkowego podjazdu dla wózków).

Czwartym istotnym odstąpieniem jest zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W tym miejscu należy przytoczyć art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym „Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.”.

Kolejnym istotnym odstąpieniem jest odstąpienie w zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zakres spraw regulowanych tymi aktami jest dosyć szeroki i może obejmować m.in. procent powierzchni biologicznie czynnej, linie zabudowy czy też dopuszczalny sposób zagospodarowania terenu lub obiektu budowlanego.

Ostatnim rodzajem istotnego odstąpienia jest odstąpienie wymagające uzyskania lub zmiany pozwolenia na budowę lub niektórych rodzajów zgłoszeń (np. uzgodnienie z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, konserwatorem zabytków lub sanepidem). Podkreślenia wymaga, że wprowadzenie zmiany, w wyniku której uzgodnienie nie jest konieczne nie będzie zaliczane do katalogu istotnych odstąpień.

Ustawodawca, mając na uwadze fakt, że w czasie realizacji robót budowlanych mogą pojawić się pewne niedokładności, przewidział dodatkowy wyjątek od katalogu istotnych odstąpień. Dotyczy on zmiany wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego. Jednakże skorzystanie z tego wyjątki wymaga łącznego spełnienia kilku warunków:

1)      zmiana nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości (nie jest przy tym istotne czy wpłynie ona na kubaturę, czy powierzchnię  zabudowy),

2)      zmiana nie dotyczy obiektu liniowego (np. drogi, linii kolejowej, wodociągu),

3)      zmiana nie dotyczy elementów zapewniających możliwość korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne,

4)      zmiana nie dotyczy zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

5)      zmiana nie dotyczy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (np. linii zabudowy), innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

6)      zmiana nie wymaga uzyskania lub zmiany uzgodnień lub opinii właściwych organów chyba, że inwestor dla planowanej zmiany dokonał już uzgodnienia z  rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych,

7)      zmiana nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu,

8)      zmiana nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.

Opisane w artykule warunki i zasady wprowadzania zmian do projektu budowlanego dotyczą relacji inwestor – organy budowlane, a więc sfery prawa administracyjnego. Jednakże aby móc legalnie wprowadzić zmiany w projekcie budowlanym konieczne jest uzyskanie zgody projektanta sprawującego nadzór autorski. Szczegółowe informacje dotyczące zasad sprawowania nadzoru autorskiego oraz uprawnień projektantów i inwestorów z nim związanych zostały opisane w artykule „Nadzór autorski – na czym polega, kto go sprawuje i jakie obowiązki z tego wynikają” opublikowanym w numerze 33 z czerwca 2019 r.