Czy podatek katastralny ma jakieś zalety?

Sposoby opodatkowania nieruchomości

Podatek od nieruchomości jest jednym z częściej spotykanych podatków związanych z posiadaniem rzeczy. Wyróżnia się trzy główne modele określania jego wysokości:

1)       oparte na wielkości nieruchomości, tj. powierzchni nieruchomości lub wybranych powierzchniach znajdujących się na nich obiektów budowlanych,

2)      oparte na wartości nieruchomości oraz

3)      oparte na potencjalnych przychodach, jakie może nieruchomość przynieść.

Każdy z tych modeli może być modyfikowany, jak również zawierać katalogi nieruchomości i podmiotów traktowanych odmiennie, w tym zwolnionych z podatku. 

Opodatkowanie nieruchomości w Polsce

W Polsce podatek od nieruchomości jest jednym z podatków lokalnych i stanowi jedno z największych źródeł dochodów własnych budżetu gminy. Zasady jego poboru, przedmiot opodatkowania i podmiotów obowiązanych do jego uiszczenia regulują przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (dalej: upol).

Wysokość stawku podatku określa rada gminy w drodze uchwały. Rada decyduje również o możliwości o zwolnieniu z podatku wszystkich lub poszczególnych typów nieruchomości.

Zgodnie z przepisami upol opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlegają grunty, budynki lub ich części, a także budowle lub ich części związane z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Powyższe elementy podatku od nieruchomości pozostałyby niezmienne, niezależnie od zastosowanego podejścia do określania podstawy jego wysokości.

Sposób ustalania wysokości podatku

W Polsce, wbrew powszechnej opinii, określanie podstawy wysokości podatku od nieruchomości nie jest oparte wyłącznie na powierzchni nieruchomości, lecz ma charakter mieszany - podstawa ta opiera się bądź na powierzchni nieruchomości, bądź na jej wartości. Tym samym można stwierdzić, że budzący tak wiele wątpliwości i kontrowersji podatek katastralny od nieruchomości w Polsce obowiązuje, i to obowiązuje od lat, przy czym taki sposób obliczania podatku dotyczy jedynie pewnych typów nieruchomości. 

Zgodnie z przepisami upol maksymalne stawki podatku od nieruchomości obliczane są z reguły przy uwzględnieniu powierzchni nieruchomości. Dla przykładu maksymalny podatek od gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej wynosi 0,62 zł od 1 m² powierzchni. Z kolei maksymalny podatek od budynków mieszkalnych obliczany jest na podstawie ich powierzchni użytkowej i obecnie wynosi 0,51 zł od m² tej powierzchni.

Jednakże w przypadku budowli maksymalna wysokość podatku od nieruchomości wynosi 2% ich wartości, o której mowa w przepisach o podatkach dochodowych, ustalona na dzień 1 stycznia roku podatkowego.

W Polsce podatek od nieruchomości jest podatkiem majątkowym, poniewaz źródło zapłaty podatku to majątek, a opodatkowane jest np. korzystanie z własnej nieruchomości w celach osobistych bądź posiadanie placu budowlanego jako formy lokaty kapitału, cechujący się (zasadniczo) brakiem uwzględniania kosztów uzyskania majątku.

Podatek jako instrument polityki przestrzennej 

W ostatnich latach w Polsce pojawiły się regulacje mające na celu wykorzystanie mechanizmów podatkowych do wspierania polityki przestrzennej gminy. Takim instrumentem jest podatek od nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, ale objętych obszarem rewitalizacji, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową, usługową albo zabudowę o przeznaczeniu mieszanym obejmującym wyłącznie te rodzaje zabudowy (dalej: podatek rewitalizacyjny).

Dla takich terenów wysokość podatku rewitalizacyjnego zależy nie od sposobu ich wykorzystania, lecz przeznaczenia w planie miejscowym. W przypadku niezabudowania takiej nieruchomości przez określony czas maksymalna stawka podatku znacząco wzrasta – staje się niemal sześciokrotnie wyższa niż stawka od 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego.

Zamierzony cel ustawodawcy

Celem ustawy o rewitalizacji, przepisami której wprowadzono podatek rewitalizacyjny, było ustanowienie instrumentu finansowej zachęty dla właścicieli nieruchomości do realizacji zagospodarowania zgodnego z planem miejscowym, a więc aktywnego wzięcia udziału w istotnym lokalnym przedsięwzięciu, jakim jest rewitalizacja, i minimalizowania ryzyka pozostawiania pustych niezagospodarowanych przestrzeni w obszarze podlegającym poważnym przekształceniom przestrzennym.

Podatek ten dotyczy wyłącznie niezabudowanego gruntu przeznaczonego pod zabudowę. Stawka podatku rewitalizacyjnego nie obejmuje nieruchomości zabudowanych ani tych nieruchomości niezabudowanych, które zgodnie z planem miejscowym nie są przeznaczone pod zabudowę.

Wpływ podatku na działania właściciela

Ustawodawca przed wprowadzeniem podwyższonej stawki podatkowej pozostawia właścicielowi nieruchomości gruntowej niezabudowanej, lecz przeznaczonej pod zabudowę i znajdującej się w obszarze rewitalizacji 4 lata na zabudowę nieruchomości, a w przypadku braku takiego zamiaru – na sprzedaż nieruchomości podmiotowi zainteresowanemu jej zabudową. Po upływie 4 lat od wejścia w życie planu miejscowego, jak opisano powyżej, podwyższeniu ulega maksymalna stawka podatku.

Podatek od nieruchomości dla budowli

Drugim podatkiem od nieruchomości obliczanym w sposób szczególny jest podatek od budowli, tj. tych obiektów budowlanych, które nie są budynkami ani obiektami małej architektury (dalej: podatek od budowli). Podatek ten ustalany jest na podstawie wartości obiektu/nieruchomości i tym samym ma charakter podatku katastralnego.

Należy zauważyć, że maksymalna stawka tego podatku wynosi 2% wartości budowli!

Podatek od budowli przez wiele lat był stałym elementem polskiego systemu podatkowego i nie budził przesadnych emocji. Stan ten jednak uległ zmianie w wyniku uchwalenia tzw. ustawy wiatrakowej, czyli ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Ustawa ta, definiując elektrownię wiatrową, wskazała, że jest ona budowlą, przy czym jako elementy budowli wskazała nie tylko fundamenty czy maszt, ale także urządzenia techniczne, tj. wirnik z zespołem łopat, zespół przeniesienia napędu, generator prądotwórczy, układy sterowania i zespół gondoli wraz z mocowaniem i mechanizmem obrotu.

Zmiana ta spowodowała zmianę w zakresie wysokości wartości budowli, co przekładało się bezpośrednio na wysokość podatku od nieruchomości, a co natychmiast spowodowało poważne zastrzeżenia branży związanej z energetyką wiatrową i poddawanie kontroli sądowo-administracyjnej wysokości tego podatku.

Przykład ten nie tylko unaocznia ścisłe powiązanie ze sobą przepisów prawa należących do pozornie odległych od siebie dziedzin, jakimi są podatki i Prawo budowlane czy energetyka, ale także jedno z ważniejszych ryzyk podatku katastralnego opartego na wartości nieruchomości, tj. zmienności jego wysokości wynikającej ze zmiany stanu prawnego.

Podatek katastralny w innych krajach

Podatek katastralny od lat stosowany jest w wielu krajach Unii Europejskiej, przy czym regulacje tych krajów istotnie różnią się miedzy sobą. Przegląd tych przepisów może być bardzo przydatny przy analizie możliwości wprowadzenia tego podatku w Polsce. 

Kraje Europy Środkowej

Na Węgrzech obowiązuje podatek budowlany, a jego stawka to maksymalnie 942 forinty (HUF), czyli ok. 3,8 euro za m² , co odpowiada ok. 3% wartości rynkowej budynku ustalonej przez władze samorządowe. Obowiązuje również podatek od gruntu dotyczący nieruchomości niezabudowanych, jego stawka to maksymalnie 209 HUF (tzn. 0,84 euro za m²).

Kolejne kraje bliskie kulturowo i historycznie, w których obowiązuje podatek katastralny, to Litwa, Łotwa i Estonia.

Na Litwie podatek katastralny dla nieruchomości budowlanych wynosi od 0,3% do 1%, natomiast dla nieruchomości gruntowych – 1,5% wartości nieruchomości.

Na Łotwie podatek katastralny dla nieruchomości gruntowych oraz budowlanych wynosi – 1,5% wartości nieruchomości, przy czym dla budynków mieszkalnych podatek ma charakter progresywny i wynosi od 0,2% do 0,6% wartości nieruchomości, a podatek za nieużytki rolne to aż 3% wartości nieruchomości.

W Estonii wysokość podatku od nieruchomości wynosi od 0,1% do 2,5% szacunkowej wartości gruntu rocznie i jest ustalana przez samorządy lokalne.

Kraje Europy Zachodniej

Podatek katastralny od nieruchomości obowiązuje także w szeregu krajów tzw. Europy Zachodniej.

W Wielkiej Brytanii najniższa stawka podatku od nieruchomości mieszkalnych wynosi 0,5% wartości nieruchomości, a przeciętna stawka podatku to ok. 1%. Wysokość podatku jest progresywna, a sama nieruchomość na podstawie jej wyceny zaliczana jest do jednej z ośmiu grup podatkowych. Wysokość stawek ustalana jest przez samorządy lokalne, a ulgi podatkowe przyznawane są m.in. dla nieruchomości, w których mieszkają studenci, osoby niepełnosprawne lub tylko jedna osoba.

W Niemczech stawka podatku wynosi prawie 2% wartości nieruchomości i jest wynikiem skomplikowanych wyliczeń polegających na przemnożeniu podatku przez specjalne wskaźniki. Ich wysokość zróżnicowana jest w zależności od regionu kraju oraz rodzaju nieruchomości i wynosi od 0,26% do 1%. W Niemczech obowiązuje także szeroki system ulg i zwolnień podatkowych dla instytucji publicznych, społecznych oraz religijnych.

We Francji oraz Belgii podatek płacony jest nie od wartości nieruchomości, ale od potencjalnego dochodu wygenerowanego w ciągu roku na rzecz właściciela nieruchomości.

Ciekawostka

W Irlandii stawka podatku wynosi 0,18% dla budynków o wartości do miliona euro oraz 0,25% dla nieruchomości droższych, przy czym to właściciel nieruchomości samodzielnie określa jej wartość, co znakomicie obniża koszty systemu podatkowego. Natomiast w celu uniknięcia nadużyć - w przypadku sprzedaży nieruchomości powyżej 110% deklarowanej wartości katastralnej - grożą wysokie kary pieniężne.

Podatek quasi-katastralny w Czechach

Jednym z ciekawszych przypadków uregulowania podatku od nieruchomości są regulacje obowiązujące w Republice Czeskiej.

Podatnikiem podatku jest właściciel gruntu, a w przypadkach określonych w ustawie również dzierżawca lub użytkownik gruntu. Podstawą opodatkowania gruntów rolnych, winnic, sadów, łąk jest wartość iloczynu powierzchni gruntu w m² oraz ceny za 1 m² ustalonej w obwieszczeniu ministra rolnictwa o cenach gruntów. Stawka podatkowa dla tych gruntów wynosi 0,75% rocznie. Szczególne stawki podatku dotyczą również opodatkowania lasów i stawów rybnych.

W przypadku pozostałych gruntów podstawę opodatkowania stanowi powierzchnia gruntu w m², ustalona według stanu na 1 stycznia danego roku podatkowego. W 2017 roku stawki podatku wynosiły dla gruntów budowlanych 2,00 CZK za m², a dla pozostałych gruntów 0,20 CZK za m². W przypadku gruntów budowlanych stawkę podatku mnoży się przez współczynnik (od 1,0 do 5,0) uzależniony od liczby ludności zamieszkującej gminę, w której grunt się znajduje (1,0 dla gmin do 1 tys. mieszkańców; 4,5-5,0 w Pradze).

Przechodząc do kwestii opodatkowania budynków, należy zauważyć, że w Republice Czeskiej przedmiotem opodatkowania są budynki w rozumieniu ustawy o rejestrze katastralnym, jednostki ukończone lub używane (np. domy jednorodzinne i mieszkania) i obiekty niemieszkalne.

Podstawą opodatkowania jest powierzchnia zabudowana w m² według stanu na 1 stycznia roku podatkowego pomnożona przez współczynnik 1,20 lub w niektórych przypadkach 1,22. Stawka podatkowa wynosi od 2 CZK za m² (np. mieszkania) do 10 CZK za m² (np. niektóre budynki wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej). Stawkę podatku mnoży się przez współczynnik (od 1,0 do 5,0) uzależniony od liczby ludności zamieszkującej gminę, w której nieruchomość się znajduje.

Choć podatku od nieruchomości w Republice Czeskiej nie można nazwać podatkiem katastralnym, ponieważ nie jest oparty na wartości nieruchomości, jednak uzależnienie stawki podatku od współczynnika bazującego na liczbie ludności zamieszkującej daną gminę powoduje pośrednie uzależnienie wysokości stawki podatku od wartości nieruchomości. Zauważyć bowiem należy, iż wartość ta zwykle jest wyższa w gminach gęsto zaludnionych, a sam podatek od nieruchomości gruntowych będzie, na co wskazują ww. współczynniki, 5-krotnie wyższy w Pradze niż w gminie wiejskiej.

Podatek katastralny w Polsce – wady i zalety

Wada – wysoka stawka podatku

Mimo że podatek katastralny od nieruchomości obowiązuje w tak wielu krajach Europy, a także, co wykazano powyżej – dla budowli – także w Polsce, kwestia jego powszechnego wprowadzenia w kraju budzi bardzo wiele kontrowersji. Większość jest związana z niechęcią społeczeństwa i obawami co do kosztów ponoszonych przez mieszkańców miast związanych z posiadaniem mieszkań przeznaczonych do zaspokajania podstawowej potrzeby – mieszkania, zwłaszcza przez osoby starsze, często zamieszkujące mieszkania położone w centrach, a więc o znaczącej wartości. Zauważyć bowiem należy, że przy założeniu, że stawka takiego podatku wynosiłaby zaledwie 1%, to opłaty z tytułu podatku od posiadanej nieruchomości wzrosłyby dla przeciętnego, 50-metrowego mieszkania w Warszawie kilkudziesięciokrotnie do poziomu ok. 5 tys. zł rocznie.

Zaleta – możliwość kształtowania polityki mieszkaniowej

Przy czym obawy te mogą być w prosty sposób zmniejszone poprzez – przy ewentualnym rozszerzaniu podatku katastralnego na nieruchomości inne niż budowle – wprowadzenie wyłączeń dotyczących własności lokalu lub budynku, który jest zamieszkiwany przez właściciela. Wówczas podatek od nieruchomości obejmowałby wyłącznie nieruchomości posiadane w innym celu niż zaspokajanie podstawowej potrzeby schronienia, czyli nieruchomości, które bądź stanowią swoistą lokatę kapitału, bądź służą celom zarobkowym, tj. prowadzeniu działalności gospodarczej (a więc najbardziej odczuliby go właściciele kilku czy kilkudziesięciu lokali mieszkalnych zajmujących się najmem, w szczególności najmem krótkoterminowym).

Dodatkowo należy zauważyć, że przy przyjęciu ww. wyłączenia, podatek katastralny byłby bardziej sprawiedliwy społecznie niż obecnie funkcjonujące rozwiązania bazujące na powierzchni nieruchomości i stawce ustalonej przez gminę. Obecnie bowiem dla danego typu nieruchomości stawka podatku jest taka sama, niezależnie od tego, czy dana nieruchomość jest znacznej, czy niewielkiej wartości. I tak np. starsza osoba zamieszkująca podwarszawską wieś, posiadająca 70- letni dom o powierzchni 150 m² i cenie rynkowej zbliżonej do 50 m² mieszkania w mieście, płaci taki sam podatek od nieruchomości jak właściciel nowoczesnego domu o takiej samej powierzchni i wartości kilku takich mieszkań.

Wady – koszty poboru

Kolejną kwestią problematyczną przy wprowadzaniu podatku od nieruchomości są koszty jego wprowadzenia i utrzymania. Kosztowne będzie przede wszystkim określenie wartości nieruchomości, która stanowić powinna podstawę opodatkowania. Co więcej, wartość ta musiałaby być aktualizowana przy każdych większych zmianach cen nieruchomości lub – jak ma to miejsce w przypadku opłaty za użytkowanie wieczyste – co kilka lat. Koszty te mogą jednak być zmniejszone zarówno poprzez formułę wprowadzoną w Irlandii, tj. samodzielne określanie wartości nieruchomości połączone z sankcjami za sprzedaż powyżej tej wartości i możliwość wywłaszczenia za odszkodowaniem równej tej wartości. Możliwe jest również odejście od indywidualnego określania wartości danej nieruchomości na rzecz ustalenia średnich cen dla danych typów nieruchomości i obszarów kraju lub województwa.

Wada – pogorszenie rynku najmu

Poważnym ryzykiem związanym z rozszerzaniem podatku katastralnego na nieruchomości inne niż budowle jest wpływ takich działań na rynek nieruchomości, w tym na rynek najmu. Każde ryzyko wzrostu cen mieszkań czy zmniejszenie dostępności najmu jest zwykle negatywnie postrzegane i stanowi jednoznaczną przesłankę do zaprzestania prac legislacyjnych nad wprowadzeniem zmian w obszarze podatku od nieruchomości. Wydaje się to być niezasadnym podejściem, ponieważ ceny mieszkań i najmu zależą przede wszystkim od popytu, możliwości kredytowych społeczeństwa, oprocentowania lokat i alternatywnych w stosunku do nieruchomości możliwości lokalizacji kapitału oraz zapotrzebowania na najem, które w dużej mierze jest kształtowane przez migrantów i imigrantów.

Zaleta – wsparcie lokalnej społeczności

Podatek katastralny ma także kilka niewątpliwych zalet – główną z nich jest wyżej wskazana możliwość pozytywnego oddziaływania na mieszkańców i właścicieli oraz wsparcie realnie zamieszkujących daną gminę właścicieli nieruchomości – poprzez zwolnienie (lub znaczne obniżenie stawki) mieszkania lub domu osoby zamieszkującej daną gminę z podatku. Przy wprowadzeniu przedmiotowego zwolnienia podatek katastralny zyskuje cechę podatku o wyższym współczynniku sprawiedliwości społecznej niż obecnie obowiązujący system.

Podatek katastralny jako wsparcie polityki przestrzennej

Niewątpliwą zaletą podatku katastralnego jest także to, że staje się on narzędziem gminy w kształtowaniu polityki przestrzennej i realnie umożliwia prowadzenie jej w sposób racjonalny, w szczególności poprzez zagospodarowanie niewykorzystanych dotychczas obszarów oraz uporządkowanie przestrzeni publicznej.

Kształtowanie zabudowy w centrach miast

Oddziaływanie podatku katastralnego miałoby szczególne znaczenie dla centrów miast. Z jednej strony jego nierozsądne lub nierozważne wprowadzenie (np. bez ulg lub zwolnień dla lokalu służącego do zamieszkania) mogłoby doprowadzić do wyludniania się centrów miast i tych ich części, w których są zlokalizowane nieruchomości o znacznej wartości – części osób bowiem nie byłoby stać na płacenie podatku od nieruchomości w takiej wysokości. Z drugiej strony jego należyte i uważne wprowadzenie, poprzedzone analizami, obejmujące zwolnienia i ulgi, stanowiłoby narzędzie w swoisty sposób nakłaniające do zagospodarowania nieruchomości niezabudowanych, mogłoby skutkować usunięciem z przestrzeni obszarów zaniedbanych, pustych przestrzeni, np. stanowiących wyrwy w zabudowie pierzejowej, czy terenów wykorzystywanych na tzw. dzikie parkingi.

Co więcej, przy przyznaniu gminie możliwości kreowania wysokości stawek w zależności od rodzajów działalności prowadzonej na danej nieruchomości lub od sposobu jej wykorzystania podatek katastralny stanowiłby narzędzie do szeroko rozumianego kreowania polityki przestrzennej, np. poprzez preferencyjne traktowanie rzemieślników czy małych sklepów – gmina mogłaby ożywiać gospodarczo określone tereny i np. zapobiegać wymieraniu centrów miast i starych dzielnic.

Trzecia droga - podatek od „niewykorzystanej szansy”

Niezmiernie rzadko przy dyskusjach dotyczących podatku od nieruchomości spotka się ideę związaną nie z podatkiem opartym na powierzchni nieruchomości i stawkach podatku określonych przez gminę ani z rozszerzeniem podatku katastralnego, lecz z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym.  Podatek taki, bazując na rozwiązaniach pochodzących z ustawy o rewitalizacji, w zakresie podatku od gruntu, nie odnosiłby się do faktycznego stanu nieruchomości, ale do jej potencjału inwestycyjnego określonego w planie miejscowym.

Tym samym stawka podatku dla gruntu niezabudowanego, który jest przeznaczony w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową, byłaby wyższa niż dla gruntu niezabudowanego, dla którego nie został uchwalony plan miejscowy. Rozwiązanie to, przy analogicznych maksymalnych stawkach dla takich nieruchomości, jakie są dla nieruchomości objętych rewitalizacją i przeznaczoną w planie miejscowym pod zabudowę, miałoby większość zalet podatku katastralnego, przy jednoczesnym braku jego wad.

Podatek taki przeciwdziałałby spekulacjom gruntami, gromadzeniu gruntów inwestycyjnych bez woli ich zainwestowania, pozostawaniu zaniedbanych lub niezabudowanych nieruchomości w centrach miast, zwiększałby wpływy do budżetów gmin, a jednocześnie nie byłby kosztowny do wprowadzenia i utrzymania. Co więcej, dzięki wprowadzeniu tego rodzaju podatku zwiększono by spójność systemu prawnego, ponieważ – co należy podkreślić – zgodnie z przepisami  ustawy o gospodarce nieruchomościami przy dokonywaniu wyceny nieruchomości bierze się pod uwagę jej przeznaczenie określone w planie miejscowym, podobnie w przypadku wywłaszczenia i określania wysokości odszkodowania bierze się pod uwagę takie przeznaczenie, a nie ma ono znaczenia w przypadku podatków, tj. przepisy odmiennie oceniają tę samą nieruchomość w zależności od tego, czy podmiot publiczny jest beneficjentem (w przypadku podatku), czy płacącym (odszkodowanie). Zwykle oznacza to – w przypadku gruntów niezabudowanych - niskie podatki i wysokie odszkodowania, także w sytuacji, gdy wywłaszczenie zwiększa wartość pozostałych nieruchomości danego właściciela (np. wywłaszczenie pod drogę i infrastrukturę techniczną). 

Podkreślić ponownie należy, że podatek od nieruchomości oparty nie na faktycznym sposobie jej wykorzystania, ale na przeznaczeniu nieruchomości w planie miejscowym (wprowadzony ustawą o rewitalizacji i obowiązujący w obszarach rewitalizowanych) nie budzi poważniejszych zastrzeżeń czy kontrowersji doktryny, organów podatkowych, gmin, a także nie powoduje protestów właścicieli nieruchomości.

Warte rozważenia są również rozwiązania obowiązujące w Republice Czeskiej, które – połączone z ulgami w zakresie posiadania lokalu mieszkalnego na własne potrzeby – cechuje większość zalet podatku katastralnego i podatku opartego na przeznaczeniu nieruchomości, przy jednoczesnym braku wad.