Kiedy w planie miejscowym gmina musi wyznaczyć drogę publiczną?

Wnioskodawczynie wezwała radę gminy do usunięcia naruszenia prawa, którego dopatrzyły się w uchwale rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie  prawa własności nieruchomości miało nastąpić poprzez nieprawidłowe przeznaczenie terenu pod drogę wewnętrzną zamiast drogę publiczną.

Wnioskodawczynie twierdziły, że § 21 powołanego planu miejscowego jest sprzeczny z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.). Zgodnie bowiem z tym przepisem plan miejscowy powinien określać przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Unormowanie to należy rozumieć jako wymóg zamieszczenia w planie miejscowym wspomnianych postanowień, jeżeli faktycznie dotyczą one obszaru objętego inwestycją. Zdaniem skarżących możliwe jest zarazem ustalenie lokalizacji dróg wewnętrznych we wspomnianym akcie prawa miejscowego, bez wyznaczenia ich konkretnego przebiegu na rysunku planu miejscowego. Z tej perspektywy należy zatem uznać, że nie ma w rozpatrywanej sprawie dostatecznych potrzeb lub podstaw do określania na rysunku planu przebiegu spornej drogi wewnętrznej.

Wójt ustosunkował się do stanowiska wnioskodawczyń wskazując, że przy sporządzaniu omawianego aktu prawa miejscowego dostrzeżono trudności związane z istniejącym podziałem nieruchomości i występowaniem długich działek o wąskich frontach od strony ulicy. Tereny te, oznaczone symbolem 1MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), w momencie projektowania planu miejscowego były w znacznej części zainwestowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną, tworzącą pierzeję ulicy. Tyły tych działek, określone w planie  oznaczone jako 1MW (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna), były niezainwestowane. Po analizie różnych możliwości zagospodarowania rozważanego terenu uznano, że wprowadzenie obszaru przyległego do terenu usług będzie skuteczniej niwelowało niekorzyści wynikające z tego styku niż przeznaczenie tych nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ponadto przyjęto, że kształty nieruchomości stanowią zagrożenie skomunikowania ich tyłów za pośrednictwem sięgaczy. Rozwiązanie to byłoby niekorzystne, powodując straty terenowe zarówno w zakresie dostępu do drogi publicznej, jak i dostępu do mediów. Zdecydowano się zatem świadomie na objęcie rozważanego terenu projektem planu oraz na układ poprzeczny drogi wewnętrznej 1KDW jako najbardziej racjonalny i najmniej kosztochłonny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z maja 2019 r., uchylił jednak  zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, iż skarga okazała się zasadna. W uzasadnieniu WSA wskazuje, iż kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczą prawidłowości wyznaczenia dróg wewnętrznych w uchwale Rady Gminy z maja 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wskazanej miejscowości.

Skarżąca wskazywała, że kwestionowane zapisy stanowią nadużycie władztwa planistycznego. Organ administracji publicznej wywodził natomiast, że ustalenia zawarte w powołanym planie miejscowym zostały dokonane z poszanowaniem zasady pomocniczości i nie stanowią nadmiernej ingerencji w prawa podmiotów, których dotyczy ten akt prawa miejscowego.

Sąd  przychylił się do stanowiska skarżącej. Jak podkreśla WSA w Poznaniu, wykładnia art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.g. w nawiązaniu do art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że zadaniem własnym gminy jest sprawne zorganizowanie komunikacji na terenie podległym jej kompetencji, przy czym osiągnięcie tego celu powinno nastąpić także przez odpowiednie kształtowanie ładu przestrzennego, tj. zaplanowanie adekwatnej siatki terenów komunikacyjnych służących wszystkim członkom wspólnoty. Uwzględniając art. 1 i art. 8 ust. 1 u.d.p., kluczowe znaczenie z tej perspektywy należy więc przypisać drogom publicznym, które stanowią podstawową infrastrukturę dostępną dla ogółu mieszkańców gminy. Drogi wewnętrzne odgrywają natomiast jedynie rolę uzupełniającą i porządkującą. Mogą one przyczyniać się do usprawnienia komunikacji po drogach publicznych. Niemniej, w odróżnieniu od tych ostatnich, nie mają one waloru powszechnej dostępności. Tymczasem cecha ta jest niezbędna dla realizacji opisanych wyżej zadań gminy. Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy stwierdzić, że nadanie drogom, wskazanym w uchwale  statusu dróg wewnętrznych było wadliwe i nadmiernie ingerowało w prawa właścicieli nieruchomości, na których drogi te miały być zlokalizowane. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że drogi zlokalizowane na omawianym terenie miały być przeznaczone dla szerokiego kręgu mieszkańców gminy z uwagi na centrotwórczy charakter ustaleń powołanego planu miejscowego. Stwierdzenie to powinno zatem przemawiać za wprowadzeniem do planu miejscowego dróg publicznych, nie mogą być one zastąpione poprzez zaplanowanie dróg wewnętrznych.

Sąd uznał, że Gmina przekroczyła granice władztwa planistycznego, wprowadzając do przedmiotowego planu miejscowego drogi wewnętrzne 1KDW i 2KDW, które w istocie wykazują cechy charakterystyczne dla dróg publicznych. Sąd wskazał również, że takie działanie Gminy stanowi w istocie próbę przeniesienia obowiązku realizowania zadań z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. na właścicieli nieruchomości, na których miałaby być zlokalizowane wspomniane drogi. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 2 u.d.p. budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzenie nimi należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna, a w razie jego braku - do właściciela tego terenu. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 8 ust. 3 u.d.p., że finansowanie zadań, o jakich mowa w art. 8 ust. 2 u.d.p., należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, w razie jego braku - do właściciela tego terenu.

Sąd trafnie zauważył, że to właściciele nieruchomości, przez które miałyby przebiegać drogi wewnętrzne 1KDW i 2 KDW, a nie Gmina, musieliby realnie ponosić ciężar związany z obsługą terenu komunikacyjnego o potencjalnie dużym natężeniu ruchu z uwagi na centrotwórczy charakter tego obszaru. Takie rozwiązanie niewątpliwie godzi w interes prawny skarżącej i pozostałych właścicieli nieruchomości. Co więcej zdaniem sądu, omawiana uchwała z maja 2009 r. narusza także interesy mieszkańców Gminy. Członkowie wspomnianej wspólnoty zostali bowiem narażeni na niedogodności związane z realizacją obsługi komunikacyjnej po terenie prywatnym, znajdującym się w dodatku we władaniu wielu właścicieli. Tymczasem art. 1 u.d.p. gwarantuje wszystkim możliwość korzystania z dróg o podstawowym znaczeniu dla sprawnego przemieszczenia.

Sąd wskazał również, że wyznaczenie w planie miejscowym dróg publicznych może, w świetle art. 98 i art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) rodzić konieczność wypłaty odszkodowania w związku z przejściem własności tego terenu komunikacyjnego na rzecz gminy. Wprowadzenie do planu miejscowego dróg wewnętrznych realizujących cele dróg publicznych stanowi zatem także próbę obejścia przepisów przyznających rekompensatę właścicielom gruntów za utratę prawa własności. W niniejszej sprawie przepisy uchwały z maja 2009 r. mogłyby więc prowadzić do sytuacji, w której właściciele działek przez które ma przebiegać droga 1KDW, oraz działek przez które ma przebiegać droga 2KDW, nie mogliby z nich swobodnie korzystać, de facto realizując publiczne zadanie gminy z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. Jednocześnie osoby te nie uzyskałyby także z tego tytułu żadnego odszkodowania.

W konsekwencji więc konieczne stało się stwierdzenie nieważności całego zaskarżonego planu miejscowego z uwagi na istotne znaczenie przepisów o drogach wewnętrznych z perspektywy całości postanowień uchwały.