Skutki finansowe uchwalenia planu miejscowego, odszkodowania

Kategoria: Prawo budowlane
Autor: Tatiana Tymosiewicz
Data: 28-12-2019 r.

Sprawy ładu przestrzennego, a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, stanowią zadanie własne gminy. Oczywistym jest, że wykonywanie zadań własnych przez gminę wiąże się z ponoszeniem kosztów ich realizacji, w przypadku planowania przestrzennego koszty te są związane zarówno bezpośrednio z realizacją tych zadań (np. koszty przygotowania dokumentów i analiz planistycznych) jak i późniejszym konsekwencjami, przy czym - w obszarze kształtowania przestrzeni - konsekwencje finansowe są związane zarówno z działaniem, jak i zaniechaniem, tj. pojawiają się również w przypadku zaniechania planistycznego.

Plan miejscowy i decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ustawa z 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm. - ustawa planistyczna), plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, który nie może naruszać ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej: studium). Plan uchwala się m.in. w celu  ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Plan miejscowy określa granice społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności, o których mowa w art. 140 Kodeksu cywilnego. Art. 140 Kc jest podstawową regulacją określającą treść prawa własności, zgodnie z którą, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy, a także może - w tych samych granicach - rozporządzać rzeczą.

 

W przypadku braku planu miejscowego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej: decyzja wz), przy czym – co należy podkreślić, decyzja wz nie ma charakteru decyzji konstytutywnej, nie tworzy stanu prawnego ani nie jest substytutem planu miejscowego.  W aspekcie merytorycznym i proceduralnym stanowi jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa (wyrok TK z 20 grudnia 2007 r. o sygn. P 37/06, i z 20 lipca 2010 r. sygn. K 17/08).

Jednocześnie należy podkreślić, że choć planowanie przestrzenne powszechnie wiązane jest przede wszystkim z procesami inwestycyjnymi obejmującymi prowadzenie robót budowlanych, to obejmuje pełne spektrum korzystania z nieruchomości i każdą zmianę sposobu zagospodarowania, w tym zapełnienie niezwiązaną z prowadzeniem robót budowlanych, czy koniecznością pozyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Zmianami takimi będzie np. zalesienie, przeznaczenie łąki pod pole biwakowe czy lądowisko dla wirnikowców.

Bezpośrednie koszty działania i zaniechania planistycznego

Podstawowym kosztem związanym z realizacją zadań dotyczących uchwalenia planu miejscowego są koszty prac związanych z jego przygotowaniem – od strony finansowej na modelowym, teoretycznym przykładzie dużego miasta o powierzchni 10 000 ha sprawa kosztów sporządzenia planu zagospodarowanie wygląda następująco; przy założeniu sporządzania 100 planów o powierzchni 100 ha każdy i zlecania opracowań wykonawcom zewnętrznym w cenie do 2000 zł za 1 hektar - koszt rynkowy wyniesie 20 mln zł. (Jerzy Tokaju Urząd Miejski w Białymstoku, Ile kosztuje sporządzenie planu miejscowego, ww.samorzad.infor.pl). Oczywiście koszty te są jedynie szacunkowe, a koszty poszczególnych planów miejscowych zależą od nakładu pracy koniecznego do poniesienia dla ich opracowania, dostępności danych czy poziomu skompilowania rozstrzygnięć przestrzennych, jak również uwarunkowań zewnętrznych, tak naturalnych, jak i prawnych.

Wskazane powyżej koszty należy powiększyć o koszty zatrudnienia pracowników gminy, których zadania są związanie z planowaniem przestrzennym i obejmują np. przygotowywanie projektów uchwał, gromadzenie i analizowanie materiałów, przygotowywanie wytycznych, dokonywanie  analizy zgodności projektów planów ze studium, czy też analiza skutków finansowych wejścia w życie planu miejscowego. Koszty pracy urbanistów przygotowujących projekty planów i ich zmian oraz opracowujących dokumenty niezbędne do opracowania planu miejscowego, a także prowadzących konsultacje tych projektów, stanowią albo koszty zatrudnienia ich jako pracowników urzędu albo koszty umowy o zamówienie publiczne dotyczącej realizacji tego rodzaju usług urbanistycznych.

Wyżej wymienione koszty związane z zatrudnieniem pracowników gminy oraz konieczność wsparcia ich pracy przez urbanistów występuje również w sytuacji braku planu miejscowego i wydawania decyzji wz, przy czym ich zadania są głównie związane z analizą wniosków pod kątem spełniania warunków ustawowych, w szczególności tzw. zasady dobrego sąsiedztwa.

Skutki finansowe działania planistycznego – uchwalenie planu miejscowego, a  odszkodowania

Skutkiem wejścia w życie planu miejscowego często jest dokonanie zmiany przeznaczenia nieruchomości, zaś zmiana taka ma bezpośredni wpływ nie tylko na możliwość jej zagospodarowania, ale także na jej wartość określaną na podstawie wyceny rzeczoznawcy.

Zmniejszenie wartości nieruchomości wiąże się z oczekiwaniem właściciela (ilekroć mowa o właścicielu rozumie się przez to również użytkownika wieczystego) w zakresie uzyskania odszkodowania, zaś jej podniesienie z oczekiwaniami gminy do pozyskania opłaty - bowiem to dzięki jej działaniu nastąpił wzrost wartości nieruchomości prywatnych, a opłata pokrywałaby choćby w części związane z tym koszty poniesione przez gminę. Oczekiwania te znalazły odzwierciedlenie w przepisach ustawy planistycznej.

Jednocześnie należy zauważyć, że rozwiązania dotyczące odszkodowań funkcjonujące w ustawie planistycznej nie wiążą możliwości ich uzyskania z brakiem możliwości kontynuowania dotychczasowego korzystania z nieruchomości. Zgodnie z art. 35 ustawy planistycznej tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy w planie miejscowym ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Tym samym prawo do żądania odszkodowania nie jest związane z realnym brakiem możliwości dalszego korzystania z nieruchomości, w taki sposób, w jaki była wykorzystywana przed wejściem w życie planu miejscowego, choć jednocześnie ubieganie się o nie wymaga wykazania wystąpienia realnej szkody. Oznacza to, że szkoda będąca podstawą do żądania odszkodowania nie może być związana wyłącznie z wprowadzonymi ograniczeniami – nie ma bowiem prawnych przeszkód, by kontynuowana była dotychczasowa funkcja nieruchomości. W tym miejscu należy także zauważyć, że możliwość kontynuowania wykorzystania w sposób dotychczasowy w przypadku budynków oznacza jedynie prawo do zachowania substancji i brak konieczności ich zburzenia, nie jest natomiast możliwe prowadzenie robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, np. rozbudowa obiektów budowlanych.  

Rozwiązania prawne obowiązujące przed nowelizacją wprowadzoną przepisami Prawa wodnego treść przepisów

Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy planistycznej w jej brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej przepisami Prawa wodnego w styczniu 2018 r., w sytuacji gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości miał prawo żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

Ponadto przepisy przewidywały prawo do żądania odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości w przypadku sprzedaży nieruchomości (gdy właściciel albo użytkownik wieczysty nie skorzystał z ww. praw), a także prawo do zgłoszenia roszczeń w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Omawiane roszczenia mogły być zaspokojone tak w drodze wypłaty odszkodowania, jak i w drodze zamiany nieruchomości. Przepisy nie przewidywały żadnych wyjątków i wyłączeń w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej gminy, jedyną trudnością w uzyskaniu odszkodowania była konieczność wykazania związku między wejściem w życie planu miejscowego a wystąpieniem szkody.

Lustrzanym odbiciem regulacji dotyczących odszkodowań przysługujących właścicielowi nieruchomości w przypadku obniżenia jej wartości następującej wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są regulacje dotyczące tzw. opłaty planistycznej. Opłatę planistyczną gmina pobiera  w sytuacji wzrostu wartości nieruchomości następującej wskutek uchwalenia planu miejscowego ale jedynie pod warunkiem, że właściciel nieruchomości dokonał zbycia nieruchomości w okresie 5 lat od dnia wejścia w życie planu. Zakładając racjonalność ustawodawcy, można domniemać, że celem przepisów było wprowadzenie rozwiązań, które będą równoważyły zmiany wartości nieruchomości związanej z wejściem w życie planu miejscowego, a po upływie 5 lat od jego wejścia w życie nastąpi zakończenie wzajemnych roszczeń.

Funkcjonowanie przepisów zgodnie z ww. założeniami umożliwiałoby rzetelne oszacowanie skutków finansowych wejścia w życie planów miejscowych oraz przychodów i wydatków gmin. Jednakże interpretacje omawianych regulacji wytworzone przez doktrynę i judykaturę poszły w odmiennym od zakładanego przez projektodawcę, kierunku.

Rozwiązania prawne obowiązujące przed nowelizacją wprowadzoną – doktryna i orzecznictwo

Niezależnie od obowiązku stosowania w pierwszej kolejności wykładni językowej przepisów oraz brzmienia art. 36 ustawy planistycznej pojawiła się linia orzecznicza, zgodnie z którą zwrot „dotychczasowe użytkowanie” użyty w tym przepisie przestał być rozumiany zgodnie z literalnym jego brzmieniem, jako sposób korzystania przez właściciela z nieruchomości przed dniem uchwalenia planu miejscowego. Pojęcie to zaczęło być interpretowane jako potencjalna możliwość wykorzystanie nieruchomości przed dniem uchwalenia planu, niezależne od tego, jak nieruchomość była faktycznie wykorzystywana. Skutkiem takiego podejścia następowało zasądzanie odszkodowań również w przypadkach, gdy nie wystąpiła realna szkoda (np. teren faktycznie zalesiony nadal nadal był przewidziany do zalesienia w planie miejscowym).

Przykładem stosowania omawianego art. 36 ustawy planistycznej przez sądy cywilne w sposób odmienny od zakładanego przez ustawodawcę jest choćby wyroki III CSK 271/15, I CNP 82/08, II CSK 714/18, zgodnie z którymi „w sytuacji, gdy dla danej nieruchomości nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, sposób korzystania z nieruchomości wyznaczają faktycznie podejmowane przez właściciela czynności w ramach uzyskiwanych decyzji i zezwoleń. [...] Dla oceny zasadności roszczenia, którego podstawę prawną stanowi art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p konieczne jest ustalenie potencjalnej, ale jednocześnie realnej w okolicznościach sprawy, konkretnej możliwości korzystania z nieruchomości, która została utracona lub istotnie ograniczona”.

Tym samym, w sytuacji, gdy uchwalono plan miejscowy dla terenu nieobjętego planem, a właściciel udowodnił, że przed jego wejściem w życie istniała możliwość uzyskania decyzji wz, np. na podstawie opinii biegłego urbanisty. To warunki tej hipotetycznej decyzji wz mogą być podstawą oceny faktycznego dotychczasowego korzystania mimo, że korzystanie to ani nie jest faktyczne, ani dotychczasowe, ani nie jest objęte żadną ekspektatywą, nawet tak słabą jak wynikająca z decyzji wz.

Co więcej, obok, omówionego powyżej, rozszerzającego rozumienia zwrotu „w sposób dotychczasowy” orzecznictwo pomijało wymóg związku między wejściem w życie planu miejscowego a powstaniem szkody, tj. pomijało zwrot „jeżeli w związku”. W efekcie czego przyznawano odszkodowania również w sytuacji, gdy ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości były co prawda określone w planie miejscowym, ale obowiązywałyby także w przypadku braku jego uchwalenia. Klasycznym już przykładem są tu zakazy zabudowy związane z występowaniem ryzyka powodzi.

Rozwiązania prawne obowiązujące po nowelizacji wprowadzonej przepisami Prawa wodnego – treść przepisów

Przepisy ustawy planistycznej uległy zmianie mocą przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Zmiany te mają bezpośredni skutek w obszarze odszkodowań związanych z uchwaleniem planu miejscowego.

Pierwszą ze zmian jest uzupełnienie art. 36 ustawy poprzez dodanie ust. 1a, który wskazuje sytuacje gdy gmina nie ponosi odpowiedzialności odszkodowawczej. Zgodnie z omawianym przepisem odszkodowanie od gminy nie przysługuje w sytuacji, gdy treść planu nie stanowi samodzielnego ustalenia przez gminę społeczno-gospodarczego przeznaczenia terenu oraz sposobu korzystania z niego, ale wynika z uwarunkowań:

1)      hydrologicznych, geologicznych, geomorfologicznych lub przyrodniczych dotyczących występowania powodzi i związanych z tym ograniczeń, określonych na podstawie przepisów odrębnych, lub

2)      wynika z decyzji dotyczących lokalizacji lub realizacji inwestycji celu publicznego, wydanych przez inne niż organy gminy, organy administracji publicznej lub Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, lub

3)      wynika z zakazów lub ograniczeń zabudowy i zagospodarowania terenu, określonych w przepisach ustaw lub aktów, w tym aktów prawa miejscowego, wydanych na ich podstawie.

Drugą ze zmian jest uzupełnienie art. 37 o ust. 11 ustawy planistycznej. Przepis ten składa się z dwóch punktów, które choć napisane skomplikowanym prawniczym językiem, to jednoznacznie określają sposób ustalania wartości nieruchomości dla celów odszkodowawczych w dwóch odmiennych sytuacjach prawnych.

Pierwszą z sytuacji jest stan, gdy dany plan miejscowy dotyczy terenu, który nie był objęty planem miejscowym, a więc sytuacji, gdy dla danej nieruchomości zasadniczo (ilekroć mowa o właścicielu rozumie się przez to również użytkownika wieczystego) można było wcześniej uzyskać decyzję wz, i plan ten wprowadził takie rozwiązania, które spowodowały to, że niemożliwe lub bardzo mocno ograniczone stało się kontynuowanie użytkowania terenu i gruntu, które miało miejsce przed uchwaleniem planu. W takim przypadku wartość nieruchomości określa się wyłącznie na podstawie faktycznego użytkowania terenu i gruntu przed uchwaleniem planu miejscowego, przy czym bierze się także uzbrojenie terenu, czyli dostęp do istniejących dróg publicznych, sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, elektroenergetycznych, gazowych, ciepłowniczych oraz telekomunikacyjnych.

Drugą z sytuacji jest stan, gdy dany plan miejscowy jest uchwalany dla nieruchomości już objętych planem miejscowym. Przy czym chodzi o sytuacje, gdy w dniu wejścia w życie nowego planu miejscowego dla danej nieruchomości obowiązywał plan miejscowy, tj. wejście w życie nowego planu miejscowego wiąże się z uchyleniem lub zmianą dotychczasowego planu miejscowego. W takim przypadku – jeśli nowy plan miejscowy wprowadza rozwiązania, które powodują, że wykorzystanie nieruchomości w sposób określony uchylanym, starym planem miejscowym staje się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właścicielowi nieruchomości przysługuje odszkodowanie. Przy czym wartość nieruchomości określa się na podstawie dotychczasowego przeznaczenia wynikającego z planu miejscowego, który jest zmieniany lub uchylany.

Co oczywiste, w ww. przypadkach roszczenie odszkodowawcze nie może być kierowane do gminy jeżeli zachodzą przesłanki, o których mowa w  art. 36 ust. 1a. 

Dodatkowo uzupełniono art. 37 o ust. 12, zgodnie z którym w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dopiero w sytuacji, gdy przepisy ustawy planistycznej nie stanowią inaczej, tj. przyznano pierwszeństwo stosowania art. 37 ust. 11 ustawy planistycznej.  

Powyższe oznacza, że w sytuacji gdy teren nie był objęty obowiązującym planem w dniu wejścia w życie planu miejscowego (np. w skutek luki planistycznej lub stwierdzenia nieważności planu), a plan miejscowy określa przeznaczenie nieruchomości jako rolne, gdy nieruchomości te są wykorzystywane na cele rolnicze, to nawet uzyskanie decyzji wz dotyczącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie powoduje, że jej wycena – dla celów odszkodowawczych – będzie dokonywana z uwzględnieniem treści tej decyzji, lecz wyłącznie na podstawie faktycznego użytkowania terenu i gruntu oraz dostępu do istniejącej infrastruktury technicznej.

Omawiane regulacje wprowadzone Prawem wodnym mają zastosowanie do projektów planów miejscowych, a także ich zmian, w stosunku do których po dniu wejścia w życie tej ustawy ogłoszono w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu.

Skutki finansowe zaniechania planistycznego – odszkodowania i koszty chaosu przestrzennego

Zgodnie z art. 63 ust. 3 ustawy planistycznej w sytuacji, gdy decyzja wz wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, tj. powoduje powstanie szkody, przepisy art. 36 oraz art. 37, tj. ww. przepisy dotyczące odszkodowań i sposobu określania wysokości szkody stosuje się odpowiednio, przy czym koszty realizacji roszczeń odszkodowawczych ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Tym samym wszystkie powyżej opisane zasady dotyczące odszkodowań związanych z wejściem w życie planu miejscowego, w tym regulacje zmienione Prawem wodnym, mają zastosowanie do właścicieli nieruchomości i ich roszczeń odszkodowawczych związanych z realizacją inwestycji na podstawie decyzji wz.

Odrębnym kosztem zaniechania planistycznego są skutki finansowe chaosu urbanistycznego będącego bezpośrednią konsekwencją realizacji inwestycji w oparciu o decyzje wz. Skutki te są przede wszystkim związane z koniecznością zapewnienia przez gminę infrastruktury technicznej, w tym dróg, kosztami jej utrzymania, a także brakiem możliwości efektywnego zaplanowania infrastruktury społecznej. Dodatkowo, gminy niezmiernie rzadko korzystają z możliwości jakie im daje art. 16 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia, a szczegółowe warunki określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej.

Wyrok TK z dnia 22 maja 2019 r. SK 22/16

Odnosząc się do kwestii odszkodowań związanych z wejściem w życie planów miejscowych, w szczególności związaną z występującą tzw. luką planistyczną (ilekroć mowa o właścicielu rozumie się przez to również użytkownika wieczystego), nie sposób pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 maja 2019 r. SK 22/16, w którym Trybunał orzekł, że art. 37 ust. 1 ustawy planistycznej rozumiany w ten sposób, że pozwala na ustalenie mniej korzystnego przeznaczenia nieruchomości niż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Jednakże, z uwagi na fakt, że ww. art. 37 nie odnosi się do ustalenia przeznaczenia terenu, lecz do odszkodowań, a w wyroku pominięto nie tylko ust. 11 omawianego artykułu, ale także intensywne procesy inwestycyjne, konieczne jest wyjaśnienie przez TK sposobu realizacji przedmiotowego orzeczenia, bez takiego stanowiska TK zastosowanie tego wyroku nie jest obecnie możliwe.

Rozwiązania odszkodowawcze zawarte w projekcie Kodeksu urbanistyczno-budowlanego

Na szczególną uwagę zasługują również rozwiązania zaproponowane w projekcie Kodeksu urbanistyczno-budowlanego. W dokumencie tym, w jego wersji z dnia 23 listopada 2017 r., w Dziale XI, w przepisach art. 275-290 w sposób kompleksowy uregulowano kwestie odpowiedzialności odszkodowawczej gminy związanej z uchwaleniem planu miejscowego, przy czym, co istotne, wskazano, że w zakresie nieuregulowanym w tym dziale stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące odpowiedzialności za legalne wykonywanie władzy publicznej.

Zgodnie z projektowanymi przepisami ustalenie wysokości odszkodowania oraz ceny wykupu nieruchomości wymaga uprzedniego uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego. Wystąpienie z roszczeniami miało być możliwe w okresie 3 lata od dnia wejścia w życie planu miejscowego, przy czym okres ten był tożsamy dla wszystkich podmiotów, bez względu na to czy są przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego.

W projekcie zakładano, że w sytuacji, gdy plan miejscowy, uchwalany dla obszaru dotychczas nieobjętego obowiązującym planem miejscowym, przewidywał wygaśnięcie zgody inwestycyjnej (nowa instytucja przewidziana przepisami projektu kodeksu, nieco przypominająca obecne pozwolenie na budowę, pozwalająca na realizację inwestycji) lub przewidywał istotne ograniczenia w realizacji inwestycji, uniemożliwiające wykorzystanie nieruchomości w jakimkolwiek celu gospodarczym, to przysługiwałoby odszkodowanie. W pierwszym przypadku uprawniony do dochodzenia odszkodowania był inwestor, a odszkodowanie miało dotyczyć nakładów poniesionych na przygotowanie i realizację inwestycji. W drugim uprawnionym do żądania odszkodowania był właściciel nieruchomości, zaś odszkodowanie miało być równe spadkowi wartości nieruchomości.

Natomiast w sytuacji, gdy plan miejscowy miał być uchwalany dla obszaru objętego obowiązującym planem miejscowym (również jako zmiana planu miejscowego) projekt kodeksu przewidywał prawo do  odszkodowania w przypadku gdy wejście w życie planu miejscowego powodowało istotny spadek wartości nieruchomości. Odszkodowanie miało być równe spadkowi wartości nieruchomości. Przepisy przewidywały też dla tej sytuacji wyjątek dotyczący 3 letniego okresu na zgłaszanie roszczeń – czas ten, w przypadku zbycia nieruchomości, wynosił 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego, tj. sprzedaż miała powodować wydłużenie terminu na zgłaszanie roszczeń o 2 lata.

Tym samym projektowane rozwiązania nie przewidywały odszkodowania w sytuacji braku realnego wystąpienia szkody, tj. nie przewidywał odszkodowania za hipotetyczne i teoretyczne możliwości wykorzystania nieruchomości. Przypomnieć także trzeba, że ochrona własności przewidziana w art. 64 ust. 1 Konstytucji ma zabezpieczać przed naruszeniem istniejącego stanu własnościowego, stąd własność gruntowa chroniona jest w ramach status quo w jego zagospodarowaniu, a nie w ramach potencjalnych działań inwestycyjnych właściciela. Nie podlegają zatem ochronie ekspektatywy w zakresie zmiany zagospodarowania nieruchomości, w tym ekspektatywy jej zabudowy (ilekroć mowa o właścicielu rozumie się przez to również użytkownika wieczystego).

Analogicznie jak ma to miejsce w obecnie obowiązujących przepisach, w projekcie kodeksu przewidywano, że zaspokojenie roszczenia o odszkodowanie może nastąpić również poprzez wykup albo zamianę nieruchomości.

Kolejnymi istotnymi rozwiązaniami kodeksowymi, znacząco odmiennym od przepisów ustawy planistycznej, zwłaszcza w ich brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej Prawem wodnym, są przepisy, zgodnie z którymi powyższe roszczenia odszkodowawcze nie przysługują jeżeli zmiana uchwalenie albo zmiana miejscowego poprzedzona była co najmniej 7-letnim okresem obowiązywania planu miejscowego, w czasie którego właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości nie uzyskał zgody inwestycyjnej na realizację zagospodarowania określonego w tym planie, tj. pozostawał w bierności inwestycyjnej. Wyjątkiem jest roszczenie o odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia zgód inwestycyjnych, które przysługuje mimo upływu ww. 7 letniego okresu obowiązywania planu miejscowego.

W projekcie kodeksu, analogicznie jak ma to miejsce w przepisach ustawy planistycznej w jej brzmieniu po nowelizacji wprowadzonej Prawem wodnym, roszczenia odszkodowawcze od gminy nie przysługiwały w przypadku, gdy ograniczenia były wynikiem uwzględnienia w planie miejscowym wiążących gminę ustaleń lub uwarunkowań hydrologicznych, geologicznych, geomorfologicznych lub przyrodniczych dotyczących występowania powodzi i związanych z tym ograniczeń, określonych na podstawie przepisów odrębnych.

Kluczowe dla zobrazowania rozwiązań kodeksowych dotyczących problematyki odszkodowań mają jeszcze co najmniej dwa przepisy – jest to art. 14, zgodnie z którym prawo do korzystania i pobierania pożytków z nieruchomości dotyczy jej istniejącego stanu zagospodarowania, a także art. 198, zgodnie z którym nieruchomości, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, tj. możliwe jest korzystanie z nieruchomości w jej istniejącym stanie zagospodarowania oraz możliwa jest realizacja inwestycji zgodnej z ostateczną zgodą inwestycyjną (o ile wejście w życie planu miejscowego nie powodowało utraty ich mocy), a także możliwa jest realizacja inwestycji nieprowadzącej do zasadniczej zmiany bryły obiektu budowlanego, sposobu jego użytkowania oraz kolorystyki zewnętrznej. Realizacja tego rodzaju inwestycji to inwestycje w postaci remontu, przebudowy, odbudowy, wykonania urządzeń budowlanych, obiektów małej architektury oraz przyłączy, robót budowlanych na istniejącym obiekcie budowlanym, prowadzących wyłącznie do przystosowania do potrzeb osób niepełnosprawnych lub poprawy bezpieczeństwa pożarowego, a także do poprawy warunków sanitarnych lub zmniejszenia rocznego zapotrzebowania na energię lub kosztów pozyskania ciepła oraz zamiany źródła energii na źródło odnawialne lub zastosowanie wysokosprawnej kogeneracji, czy też zapewnienia usług telekomunikacyjnych. Dodatkowo, w przypadku obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków, możliwa miała być w ramach wykorzystywania w sposób dotychczasowy, realizacja inwestycji polegającej na rozbudowie lub nadbudowie albo na zmianie sposobu jego użytkowania zgodnie z charakterystyką strefy funkcjonalnej określonej w studium oraz na warunkach określonych w rozstrzygnięciu organu ochrony zabytków.

Podsumowanie

Obecnie funkcjonujący system prawny, zarówno w przypadku podejmowania działań planistycznych, jak i ich braku powoduje konsekwencje finansowe, dotyczące tak gminy, jak i inwestorów. Najważniejszymi, z punktu widzenia skutków finansowych, są konsekwencje finansowe związane z roszczeniami odszkodowawczymi przysługującymi właścicielom nieruchomości, których możliwości inwestycyjne zostały ograniczone przez wejście w życie planu miejscowego. Regulacje dotyczące tych roszczeń od dnia 1 stycznia 2018 r. uległy zmianie w związku z wejściem w życie ustawy – Prawo wodne.

Zmiany te, z perspektywy literalnego brzmienia przepisów, były nieznaczne i polegała wyłącznie na doprecyzowaniu istniejących rozwiązań. Natomiast z punktu widzenia doktryny, czyli sposobu rozumienia i używania dotychczasowych przepisów, wprowadzone zmiany były zasadnicze i powinny skutkować swoistą rewolucją w podejściu do kwestii wysokości zasądzanych odszkodowań związanych z uchwaleniem planu miejscowego i regulacjami w nim zawartymi. Co więcej, wprowadzone zmiany mogą się przyczynić do zwiększenia pokrycia planami miejscowymi gmin i zmniejszenia obaw władz lokalnych związanych z skutkami finansowymi uchwalanych planów, co w konsekwencji będzie prowadziło do powstania szans zmniejszenia poziomu chaosu przestrzennego i zmniejszenia kosztów z nim związanych.

Jednakże, wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego dnia 22 maja 2019 r. SK 22/16, w tej chwili nie jest możliwe jednoznaczne określenie możliwości i sposobu stosowania nowych regulacji, tj. przepisu art. 37 ust. 11, a także przepisu art. 36 ust. 1 i 1a  ustawy planistycznej.

Tatiana Tymosiewicz

Zaloguj się, aby dodać komentarz

Nie masz konta? Zarejestruj się »

Zobacz także

Prowadzenie książki obiektu budowlanego

pobierz

Badanie stanu prawnego nieruchomości

pobierz

Niedozwolone klauzule w umowie pośrednictwa

pobierz

Ustanawianie urządzeń przesyłowych na gruntach

pobierz

Polecane artykuły

Array ( [docId] => 41097 )
Array ( [docId] => 41097 )

Array ( [docId] => 41097 )