Odstąpienie od warunków technicznych po nowelizacji Prawa budowlanego

Obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi, należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Ustawa Prawo budowlane dopuszcza jednak odstępstwa od tych przepisów techniczno-budowlanych.

Niestety obecnie obowiązująca procedura ich uzyskiwania (obowiązująca do 19 września 2020 r.) wpływa na opóźnienia w realizacji procesu inwestycyjno-budowlanego.

Od 2016 do 2018 r. do ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa wpłynęło ok. 9 000 wniosków o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

Średni czas załatwienia sprawy wynosił od 1,5 do 2 miesięcy, pod warunkiem, że wniosek ten nie wymagał uzupełnienia. Niedoprecyzowane wymagania w zakresie wniosku o udzielenie upoważnienia na wydanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych powodują konieczność uzupełniania wniosku na późniejszym etapie, co spowalnia całą procedurę.

Zacznijmy jednak od najważniejszej kwestii dotyczącej odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych. Ustawa Prawo budowlane zarówno przed, jak i po nowelizacji wskazuje, że odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych możliwe jest wyłącznie w przypadkach szczególnie uzasadnionych.

Błędne jest więc założenie, że odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych będzie możliwe w każdym przypadku, bez względu na to jakich kwestii dotyczy, jak również z czego wynika konieczność jego uzyskania. Podkreślić należy, że kwestie finansowe na pewno nie są wystarczające, aby uznać dany przypadek za szczególnie uzasadniony.

O tym czy dany przypadek można uznać za szczególnie uzasadniony, ostatecznie decyduje organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie szczegółowej analizy danego stanu faktycznego. Oczywiście uprzednio wniosek ten analizowany jest przez właściwego ministra, bez upoważnienia którego nie ma możliwości uzyskania zgody na odstępstwo.

Ustawa Prawo budowlane nie definiuje, co rozumiemy pod pojęciem „szczególnie uzasadnionego przypadku”. Posiłkować można się jednak orzecznictwem sądowym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 października 2017 r. (sygn. akt II OSK 2495/16),  wskazał, że za przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 9 ustawy Prawo budowlane, należy uznać sytuację, kiedy inwestor pomimo wykazania prawa do dysponowania nieruchomością budowlaną i przeznaczenia terenu, na którym położona jest ta nieruchomość, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na taki cel - nie może zrealizować swego prawa podmiotowego, jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, ze względu na przepisy techniczno-budowlane.

W nowelizacji ustawy Prawo budowlane, podobnie jak w jej obowiązującym brzmieniu, wprost wskazano, że odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie mogą dotyczyć wymagań dla osób z niepełnosprawnościami oraz osób starszych. Różnica jest jednak taka, że przed nowelizacją przepis odwoływał się do Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku 13 grudnia 2006 r., a po nowelizacji odwołuje się do ustawy z 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzyskaniu upoważnienia właściwego ministra, udziela lub odmawia udzielenia zgody na odstępstwo. Uzyskanie upoważnienia od ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, nie nakłada jednak na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązku wyrażenia takiej zgody. Pomimo wydanego upoważnienie organ nadal może podjąć decyzję o odmowie jego udzielenia.

Co ważne, w nowelizacji ustawy jednoznacznie wskazano, że zgodę na odstępstwo można uzyskać jedynie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę albo decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Podkreślono, że odstępstwa nie dopuszcza się w postępowaniach, o których mowa w rozdziale 5a Prawa budowlanego, który po nowelizacji określa sposób postępowania w przypadku rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem przepisów ustawy.

Przesądzono więc, że odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie będzie można uzyskać w toku postępowania naprawczego, czy też legalizacyjnego.

Analizując dotychczasowe orzecznictwo, okazuje się, że nie było to jednak tak jednoznaczne. Wystarczy chociażby przytoczyć dwa odmienne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 21 lutego 2019 r. (sygn. akt. II OSK 878/17),  wskazano, że odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o którym mowa w art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, może zostać udzielone także w stosunku do obiektów budowlanych już zrealizowanych. Organ nadzoru budowlanego uwzględnia uzyskane przez inwestora odstępstwo w toku tzw. postępowania naprawczego (art. 50-51 Prawa budowlanego), jeżeli pozwala ono na osiągnięcie celu tego postępowania, a więc doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Inicjatywa w tym zakresie leży po stronie inwestora.

Natomiast w wyroku z 27 października 2017 r. (sygn. akt II OSK 347/16), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał natomiast, że możliwość uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, o którym mowa w art. 9 ustawy Prawo budowlane, istnieje wyłącznie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Instytucja ta nie ma zastosowania w postępowaniu naprawczym (art. 50-51 Prawa budowlanego), ani w postępowaniu legalizacyjnym (art. 48-49,  49b Prawa budowlanego).

W związku z tym wprowadzone w nowelizacji zmiany, dotyczące możliwości dokonywania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w postępowaniach legalizacyjnych, powinny już jednoznacznie tę kwestię rozstrzygnąć.

Jak już zostało wyjaśnione wcześniej, organ administracji architektoniczno-budowlanej może wydać zgodę na odstępstwo po uzyskaniu upoważnienia właściwego ministra. Nowelizacja wprowadza jednak zmiany w zakresie dołączanych do wniosku o udzielenia upoważnienia dokumentów. 

Wprowadzono obowiązek przedłożenia opinii organu wnioskującego wraz ze szczegółowym uzasadnieniem o konieczności wprowadzenia odstępstwa (p. 2). Podkreślić bowiem należy, że to organ administracji architektoniczno-budowlanej występuje do właściwego ministra z wnioskiem o wydanie upoważnienia, a nie inwestor. W związku z tym to organ administracji architektoniczno-budowlanej, po analizie danego stanu faktycznego, powinien wskazać przesłanki, które świadczą o tym, że konieczne jest wydanie upoważnienia, a dany przypadek powinien zostać uznany za szczególnie uzasadniony. Przekazane uzasadnienie nie powinno ograniczać się do wyjaśnień przekazanych przez inwestora, co do tej pory było dość częstą praktyką organów.

W nowelizacji doprecyzowano również, że pozytywna opinia wojewódzkiego konserwatora zabytków (p. 4) wymagana jest także w przypadku obiektów budowlanych wpisanych do gminnej ewidencji zabytków.

Przed nowelizacją przepis odnosił się wyłączenie do obiektów wpisanych do rejestru zabytków lub usytuowanych na obszarze objętym ochroną konserwatorską. Jednoznacznie wskazano również, że przedmiotowa opinia powinna odnosić się do zakresu odstępstwa, którego dany wniosek dotyczy.

W przypadku odstępstw od przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego w nowelizacji wprowadzono obowiązek dołączenia do wniosku ekspertyzy rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych (p. 5). Dodatkowo w przypadku obiektów budowlanych istotnych ze względu na konieczność zapewnienia ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem - postanowienie wyrażające zgodę na zastosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymagań ochrony przeciwpożarowej, o którym mowa w art. 6a ust. 2 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej.

Na podstawie obowiązujących przepisów właściwy minister zmuszony był występować o uzupełnienie dokumentów w przedmiotowym zakresie, opierając się na zapisie art. 9 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane.

Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej określa rodzaje obiektów budowlanych istotnych ze względu na konieczność zapewnienia ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem.

W nowelizacji ustawy wskazano również obowiązek uzyskania pozytywnej opinii państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego w przypadku odstępstw dotyczących wymagań higieniczno-zdrowotnych.

W nowym brzmieniu art. 9 ustawy Prawo budowlane dodano również regulację odnoszącą się do przypadku, w którym nie ma obowiązku uzyskania zgody organu administracji architektoniczno-budowlanego na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

W przypadku nadbudowy, rozbudowy, przebudowy lub zmiany sposobu użytkowania istniejących obiektów budowlanych oraz w przypadku dostosowywania tych obiektów do wymagań ochrony przeciwpożarowej odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych będzie mogło być dokonane na podstawie postanowienia komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, o którym mowa w art. 6a ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. 

Już obecnie organy Państwowej Straży Pożarnej wydają w tym trybie zgody na zastosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymagań ochrony przeciwpożarowej, mając na względzie zapisy § 2 ust. 3a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z  12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W uzasadnieniu do tej zmiany ustawodawca wskazał, że przedmiotowe odstępstwo może dotyczyć tylko i wyłącznie przepisów w zakresie wymagań ochrony przeciwpożarowej. Odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, które łączą się z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, ale jednocześnie są istotne z innego punktu widzenia, np. ergonomii, funkcjonalności, bezpieczeństwa użytkowania, nie mogą podlegać wymienionemu trybowi.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że aktualne przepisy techniczno-budowlane, pomimo ich nowelizacji, nie do końca odpowiadają aktualnym potrzebom i tendencjom rynku, jak również nie zawsze uwzględniają pojawiające się na rynku nowe technologie.

Wprowadzenie uproszczeń w zakresie odstępstw dotyczących przepisów przeciwpożarowych, przy jednoczesnej weryfikacji możliwości ich dokonania przez komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, wydaje się więc dobrym rozwiązaniem.