Odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości

Kategoria: Prawo budowlane
Autor: Barbara Zając
Data: 17-09-2019 r.

Kontynuując tematykę ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w niniejszym artykule chcę przedstawić kwestie związane z odszkodowaniem za dokonane ograniczenie. Omówię w nim kwestie związane z charakterem odszkodowania, jego składnikami, a także zagadnienia proceduralne związane z jego ustaleniem.

Pierwszym krokiem w określeniu dopuszczalności ustalenia odszkodowania jest wskazany w art. 124 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn), obowiązek gestora sieci do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Dopiero, kiedy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego nie jest możliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty, wówczas możliwe jest ustalenie należnego odszkodowania (art. 128 ust. 4 ugn).Dlatego podmiot, na rzecz którego ustanowiono ograniczenie w korzystaniu (gestor) powinien podjąć działania w celu przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego po zakończeniu na niej prac..

 

Kolejnym warunkiem ustalenia odszkodowania jest wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ugn przed faktycznym zajęciem nieruchomości.  Organ nie ma podstaw prowadzić postępowania jeżeli szkody powstałe na nieruchomości albo nie były wynikiem legalnego działania podmiotu, któremu udzielono zezwolenie (np. powstały przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości) albo nieruchomość została przywrócona do stanu poprzedniego.

Ponadto, co wprost nie wynika z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjmuje się, że ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania możliwe jest dopiero po zakończeniu prac na nieruchomości, gdyż dopiero wówczas jest możliwość określenia wartości wszelkich powstałych szkód oraz do ustalenia czy doszło do zmniejszenia wartości nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1607/12).[1]

Przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego

Przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego polega w szczególności na: zasypaniu wykopów, uprzątnięciu z nieruchomości materiałów budowlanych czy też resztek ziemi pozostałych po prowadzonych pracach budowlanych, zahumusowaniu nieruchomości, przeprowadzeniu rekultywacji - w przypadku gruntów rolnych.

Oczywiście przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego nie polega na usunięciu wybudowanej infrastruktury, dla posadowienia której ograniczono sposób korzystania z nieruchomości lecz elementów, które są zbędne dla jej prawidłowego funkcjonowania. Również nie można uznać, że nieruchomość została przywrócona do stanu poprzedniego jeśli wykonano ww. czynności, ale jednocześnie ograniczono sposób korzystania z nieruchomości. Odszkodowanie należne jest zatem w takim zakresie, w jakim nie przywrócono nieruchomości do stanu poprzedniego.[2] Z kolei nieprzywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego powoduje obowiązek ustalenia odszkodowania. Roszczenie o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania nie ulega przedawnieniu.[3]

Postępowanie administracyjne

Przedmiotowe postępowanie powinno być wszczynane z urzędu[4]. W praktyce jednak jest wszczynane na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) lub gestora. Jednocześnie podmioty te są stronami postępowania, tj. właściciel (a w przypadku ograniczenia korzystania prawa użytkowania wieczystego – użytkownik wieczysty)[5] są beneficjentami odszkodowania zaś gestor jest jego płatnikiem (art. 132 ust. 6 ugn). W przeważającej większości spraw będą to te same podmioty, które były stronami decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości.

Stroną postępowania może być jednak nie tylko właściciel nieruchomości w dacie ograniczenia praw lecz także jego następca prawny na mocy sukcesji uniwersalnej, np. spadkobierca (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 972/17) ewentualnie syngularnej np. z zawartej umowy wynika, że poprzedni właściciel nieruchomości scedował na rzecz jej nabywcy uprawnienie do dochodzenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości w części, w jakiej została ona zajęta pod urządzenia infrastruktury energetycznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1322/17).

Roszczenie o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości) nie jest jednak skuteczne względem każdego właściciela nieruchomości, bowiem nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość i niedopuszczalne jest domaganie się odszkodowania przez każdego z kolejnych nabywców nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2012 r. w sprawie I SA/Wa 80/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1322/17).

Generalnie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie przewidują możliwości ustalenia jego wysokości pomiędzy zainteresowanymi stronami poza postępowaniem administracyjnym, np. w drodze porozumienia. W odróżnieniu jednak od postępowania wywłaszczeniowego, w którym w art. 118 ust. 2 ugn wprost wykluczono możliwość zawarcia ugody administracyjnej, w tego rodzaju sprawach orzecznictwo dopuściło możliwość ustalenia odszkodowania na drodze ugody administracyjnej zgodnie z trybem określonym w tej ustawie i Kodeksie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1607/12).

Organem właściwym do ustalenia odszkodowania jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej a organem wyższego stopnia – wojewoda. Przy czym zastosowanie znajdzie tu też art. 124 ust. 8 ugn wskazujący na obowiązek wyłączenia się z tych spraw prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty, w sytuacji gdy stroną postępowania jest powiat lub gmina.

Podstawę ustalenia odszkodowania stanowi operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 130 ust. 2 ugn). Jest to wyłączny dowód pozwalający na ustalenie zakresu szkód. Podkreślić należy, że to organ, na podstawie przepisu art. 128 ust. 4 ugn określa wysokość należnego odszkodowania. Na nim też ciąży obowiązek określenia stanu faktycznego sprawy, w tym zakresu szkód powstałych na nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy natomiast, jako biegły, sporządza opinię, która jako środek dowodowy służy mu za podstawę ustalenia należnego odszkodowania. Organ ma jednak obowiązek weryfikacji przedłożonego mu opracowania, zgodnie z art. 7, 77 i 80 Kpa.

Charakter odszkodowania

W myśl art. 128 ust. 4 ugn odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

Powyższe wskazuje, że wysokość odszkodowania za szkody wynikłe z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości powinna obejmować dwa elementy: wartość poniesionych szkód oraz zmniejszenie wartości nieruchomości wskutek trwałego usytuowania na niej urządzeń przesyłowych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 436/15).

Uszczegółowieniem zasad określania wartości poniesionych szkód na nieruchomości oraz określania zmniejszenia wartości nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 ugn zawiera § 43 Rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, dalej: rozporządzenie.

Regulacja sposobu ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania w akcie rangi ustawowej, tj. ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu wykonawczym pozwala na uznanie, że szkoda ustalana w postępowaniu administracyjnym nie może być wyliczana w ten sam sposób, jak wyliczane jest wynagrodzenie w postępowaniu cywilnym w sytuacji ustanowienia służebności przesyłu (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 89/18). Nie ma zatem podstaw, wobec pełnej regulacji sposobu ustalenia odszkodowania, do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt 141/18). Odszkodowanie ustalane w postępowaniu administracyjnym nie obejmuje więc m.in. rekompensaty za zgodę właściciela na funkcjonowanie linii energetycznej, z tytułu wpisania obciążenia do księgi wieczystej, czy też z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości. Co nie oznacza jednak, iż nie powinno uwzględnić ewentualnego zmniejszenia wartości nieruchomości z tytułu wpisania takiego obciążenia do księgi wieczystej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 68/18, podobnie wyrok WSA w Białymstoku z 27 czerwca 2017 r., II SA/Bk 224/17).

Odszkodowanie to jednak, wbrew wszelkim wątpliwościom ma charakter cywilnoprawny i jest ustalane w sposób charakterystyczny dla odszkodowań, o których mowa w prawie cywilnym, tj. powinno odpowiadać różnicy między stanem obecnym, a stanem hipotetycznym, który by istniał, gdyby nie zdarzenie będące źródłem szkody oraz powinno rekompensować jedynie te szkody, które pozostają w związku przyczynowym ze zdarzeniem je wywołującym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 131/19 oraz wyrok NSA z dnia 21 lutego 2003 r. sygn. akt I SA 1774/01).

Dlatego też odszkodowanie ustalane na podstawie wskazanego powyżej przepisu nie umożliwia ustalenia odszkodowania za szkody powstałe na nieruchomości przed okresem jej czasowego zajęcia i po nim, z wyjątkiem szkód powstałych na skutek prowadzonych po tym okresie działań zmierzających do przywrócenia stanu nieruchomości sprzed jej zajęcia. Szkody powstałe przed czasowym zajęciem nieruchomości lub po nim mogą być rozliczane w trybie cywilnoprawnym – na podstawie umowy lub dochodzone przed sądem cywilnym (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1496/17).

Kwestią nasuwającą wiele wątpliwości, związaną z ustaleniem odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania jest możliwość uwzględnienia w jego wysokości wynagrodzenia wynikającego z samego obowiązku udostępnienia nieruchomości. Niejednokrotnie w praktyce spotkałam się z uwzględnianiem tego składnika w operatach szacunkowych sporządzanych w toku postępowania przez biegłych rzeczoznawców majątkowych. Nie jest to jednak działanie prawidłowe. Jak zaznaczono na wstępie, obowiązek udostępnienia nieruchomości wynika z legalnego działania administracji a zarówno ustawa o gospodarce nieruchomościami jak i rozporządzenie precyzyjnie określają jego składniki. Wynagrodzenie jest składnikiem odszkodowania ustalanego np. na podstawie art. 124b ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami lecz nie jest składnikiem odszkodowania ustalanego na podstawie art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Po 748/16).

Stan nieruchomości

Prawidłowe ustalenie zakresu szkód i związanej z tym wysokości odszkodowania uzależnione jest od prawidłowego ustalenia stanu nieruchomości. W § 43 ust. 1 i 2 rozporządzenia wskazano, że podstawą ustalenia odszkodowania jest porównanie stanu nieruchomości ustalonego na dzień wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oraz na dzień zakończenia działań na nieruchomości. Stan nieruchomości powinien zostać należycie przy tym udokumentowany, np. protokołami sporządzonymi przez gestora sieci czy też działającego w jego imieniu wykonawcę na każdą z wyżej wskazanych dat. Definicję stanu nieruchomości określa art. 4 pkt 17 ugn, zgodnie z którym przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. W celu prawidłowego ustalenia stanu zagospodarowania nieruchomości należy ustalić stan zagospodarowania nieruchomości oraz jej przeznaczenie określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku, kiedy dana nieruchomość nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego należy ustalić jej przeznaczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz czy dla nieruchomości wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku ww. dokumentów dla nieruchomości należy ustalić jej faktyczny sposób korzystania (art. 154 ugn).

W zakresie ustalanej wartości spadku nieruchomości należy uwzględnić także istniejącą dotychczas infrastrukturę techniczną. Jak przyjmuje się w orzecznictwie dotychczas znajdująca się na nieruchomości infrastruktura stanowi element stanu nieruchomości, który winien być uwzględniony w operacie. Bez znaczenia pozostaje przy tym kwestia demontażu ww. linii, zaś ustalenia co do stanu i przeznaczenia nieruchomości winny być czynione nie na dzień rozpoczęcia prac przy budowie nowej linii, lecz na dzień pozbawienia lub ograniczenia praw (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 749/16). Analogicznie należy uwzględniać dotychczas na nieruchomości funkcjonujące gazociągi, wodociągi itp.

Zauważyć należy, że w ww. wyroku WSA zakwestionował ustalenie stanu nieruchomości na dzień rozpoczęcia prac, jednakże pomocniczo dzień ten pozwala ustalić zakres szkód tymczasowych. Przykładowo, jeśli na nieruchomości w dniu wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości uprawiane było zboże, a wykonawca rozpoczął prace na nieruchomości po zebraniu plonów, wówczas właściciel nieruchomości nie poniósł szkody w uprawach, zatem odszkodowanie za plony nie powinno zostać uwzględnione w jego wysokości.

Ustalając zakres szkody poprzez porównanie dwóch stanów nieruchomości powinno uwzględniać się także ograniczenia związane z budowaną infrastrukturą wskazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Odszkodowanie jest bowiem ustalane za szkodę związaną z realizacją inwestycji, a nie z objęciem nieruchomości planem miejscowym. Instrumentem prawnym wykazującym różnicę w wartości nieruchomości pomiędzy jej stanem przed zmianą bądź uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego i po dokonaniu tej zmiany jest renta planistyczna ustala na podstawie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei zmniejszenie wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ugn, nie powinno być utożsamiane z ograniczeniem możliwości inwestycyjnych wynikających ze wskazań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 141/18).

Elementy odszkodowania

Odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości składa się z odszkodowania ustalonego za szkody tymczasowe i trwałe.

Szkody trwałe odnoszą się do tych sytuacji, gdy w wyniku zdarzeń szkodzących nastąpi trwały ubytek składnika majątkowego (np. zniszczone drzewa owocowe) albo nastąpi trwały spadek wartości elementów majątku poszkodowanego (np. zakaz zabudowy, reglamentacja upraw). Występują one przez cały okres istnienia infrastruktury na nieruchomości i wpływają, oprócz utraty pożytków z nieruchomości, także na obniżenie jej wartości. Szkody te są wynikiem ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, spowodowanego ustanowieniem pasa gruntu o ograniczonym sposobie użytkowania oraz lokalizacją naziemnych urządzeń infrastruktury technicznej.[7] Badana jest ona pod kątem wystąpienia elementów w § 43 ust. 3 rozporządzenia, tj. czy na skutek realizacji inwestycji doszło do zmiany warunków korzystania z nieruchomości, zmiany przydatności użytkowej nieruchomości oraz trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości.

Przy czym nie zawsze zmniejszenie wartości nieruchomości będzie odnosić się do całej nieruchomości. Wręcz przeciwnie, co do zasady będzie ono liczone dla powierzchni nieruchomości w stosunku, do której ograniczono sposób korzystania. Inne sytuacje będą wyjątkowe (wyrok NSA z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt I OSK 897/16).

Elementem szkody trwałej, związanej z koniecznością udostępniania przez właściciela nieruchomości w związku z konserwacją i usuwaniem awarii posadowionych urządzeń jest współkorzystanie. Dotyczy ono wspólnego korzystania przez właściciela nieruchomości i gestora z obszaru nieruchomości, na którym ograniczono sposób jego korzystania. Każdy z tych podmiotów ma prawo bowiem korzystać 24 godziny na dobę z ww. obszaru w jednakowym stopniu. Nie ma przy tym znaczenia w jaki sposób gestor będzie realizować swoje prawo, czy faktycznym wejściem na nieruchomość czy też np. za pomocą powszechnie wykorzystywanych obecnie dronów. Przyjmuje się, że ten element odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, choć ustalanym w drodze decyzji administracyjnej, odpowiada w pewnym zakresie konstrukcji służebności przesyłu (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1417/17).

Szkody tymczasowe to szkody trwające przez czas zajęcia nieruchomości na potrzeby wykonania czynności związanych z posadowieniem infrastruktury przesyłowej albo występujące nadal przez jakiś czas po zakończeniu prac na nieruchomości, np. straty w produkcji rolnej, sadowniczej, hodowlanej.

Przeciwne stanowisko prezentuje M. Gdesz w publikacji Aspekty prawne i ekonomiczne administracyjnego ograniczenia korzystania z nieruchomości, Olsztyn 2016, str. 128. W praktyce jednak, w przypadku wszczęcia postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przed zakończeniem prac, organy zawieszają je do momentu ich zakończenia celem ustalenia w postępowaniu wszelkich szkód powstałych na nieruchomości a związanych z prowadzonymi pracami. Zgodzić się jednak należy, że możliwe byłoby choć część szkód ustalić przed zakończeniem prac – obszar zajęcia powinien być zgodny z decyzją ograniczającą, podobnie jak szczegółowy przebieg infrastruktury (ewentualnie z decyzji o pozwoleniu na budowę). Również posiadając wiedzę o stanie nieruchomości oraz rodzaju budowanej infrastruktury da się określić w miarę precyzyjnie rozmiar szkód, zwłaszcza dotyczący zmniejszenia wartości nieruchomości.

Mirosław Gdesz (red.) Aspekty prawne i ekonomiczne administracyjnego ograniczenia korzystania z nieruchomości, Olsztyn 2016, str. 128.

Tamże str. 127, uchwała NSA z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt OPS 5/97.

Tamże str. 127.

Dariusz Pęchorzewski (red.) Gospodarka nieruchomościami. Komentarz do art. 124, teza III.C.

Do zawierania ugód administracyjnych zachęca także M. Gdesz w publikacji Aspekty prawne i ekonomiczne administracyjnego ograniczenia korzystania z nieruchomości, Olsztyn 2016, str.  131.

Jerzy Dąbek, Monika Nowakowska, Piotr Zamroch. Wybrane zagadnienia wyceny nieruchomości o problematyka prawna, ekonomiczna i przestrzenna związana z infrastrukturą techniczną. Replika 2015, str. 322.

Barbara Zając

Zaloguj się, aby dodać komentarz

Nie masz konta? Zarejestruj się »

Zobacz także

Prowadzenie książki obiektu budowlanego

pobierz

Badanie stanu prawnego nieruchomości

pobierz

Niedozwolone klauzule w umowie pośrednictwa

pobierz

Ustanawianie urządzeń przesyłowych na gruntach

pobierz

Polecane artykuły

Array ( [docId] => 41083 )
Array ( [docId] => 41083 )

Array ( [docId] => 41083 )