Zasady sytuowania budynków przy działkach drogowych

Rozporządzeniem z 14 listopada 2017 r. ^[1] (dalej: rozporządzenie nowelizujące) Minister Infrastruktury i Budownictwa wprowadził zmianę § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie^[2] (dalej: rozporządzenie WT”). Przepis ten reguluje warunki usytuowania budynków na działce budowlanej. W stanie prawnym sprzed nowelizacji^[3] przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia WT określał minimalną odległość budynku na działce budowlanej „od granicy z sąsiednią działką budowlaną”. Natomiast kolejne przepisy tego paragrafu określały wyjątki od zasady określonej w ust. 1.  

Rozporządzenie nowelizujące wprowadziło istotną modyfikację § 12 ust. 1 w wyniku której przepis ten określa obecnie minimalną odległość budynku na działce budowlanej „od granicy tej działki budowlanej”. Jednocześnie w § 12 rozporządzenia WT dodano ust. 10 stanowiący, że zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1-9 (a więc zarówno odległości podstawowych wskazanych w ust. 1, jak i wyjątków od tej zasady, określonych w ust. 2-9), nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową.

W stanie prawnym sprzed nowelizacji, prawidłowe usytuowanie zabudowy wymagało ustalenia czy działka sąsiadująca z działką, na której planowana jest inwestycja (terenem inwestycji) jest działką budowlaną. W przypadku uznania, że sąsiednia działka nie stanowi działki budowlanej brak było konieczności stosowania przepisów dotyczących sytuowania.  
W poprzednim stanie prawnym często występowały praktyczne problemy z ustaleniem, czy sąsiednia działka jest działką budowlaną. Problemy te potęgował fakt, iż ani rozporządzenie WT, ani ustawa – Prawo budowlane nie definiowały pojęcia „działka budowlana”. Definicję tego pojęcia określał natomiast art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym^[5], zgodnie z którym przez działkę budowlaną należy rozumieć „nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego”. Warto zauważyć, że w praktyce orzeczniczej organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, jak i sądów administracyjnych powszechnym było stosowanie definicji działki budowlanej zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do interpretacji § 12 rozporządzenia WT. 

Co więcej w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano, że w sytuacji gdy działka inwestycyjna sąsiadowała z działką stanowiącą fragment pasa drogowego, przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia WT nie miał zastosowania^[6].  

U podstaw powyższego stanowiska legło przekonanie, że celem § 12 rozporządzenia WT jest ustalenie minimalnych odległości projektowanej zabudowy od granic nieruchomości sąsiadujących, na których znajdują się lub w przyszłości mogą zostać wybudowane budynki. Ustanowienie tych minimalnych odległości ma na celu zapewnienie optymalnego poziomu komfortu i intymności użytkowników poszczególnych budynków i ograniczyć potencjalne konflikty przestrzenne. Dlatego też w przywołanych orzeczeniach sądy wskazują, że działki na których znajdują się pasy drogowe, jako działki nienadające się do zabudowy, nie wypełniają definicji działki budowlanej. 

Dostrzegając powyższy problem ustawodawca postanowił zmienić zasady obliczania odległości projektowanej zabudowy od granicy działki. Zamiast obliczać tę odległość od granicy sąsiedniej działki budowlanej obecnie odległość tę oblicza się od “własnej” granicy. Tym samym obecnie nie jest istotne czy działki sąsiadujące z terenem inwestycji spełniają definicję działki budowlanej, ponieważ dopuszczalna odległość budynku od granicy z działką budowlaną i działką “niebudowlaną” jest taka sama. Jedyny wyjątek od tej zasady dotyczy odległości od granicy z działką drogową. 

Zgodnie z § 12 ust. 10 rozporządzenia WT zachowanie podstawowej odległości 3 lub 4 m od granicy działki nie jest wymagane, jeżeli sąsiednia działka jest działką drogową. Dla prawidłowego zastosowania tego przepisu kluczowe jest ustalenie, czy sąsiednia działka jest działką drogową. Rozporządzenie WT nie zawiera jednak definicji działki drogowej. Brak jest takiej definicji w innych ustawach regulujących proces inwestycyjno-budowlany, m.in. w ustawie – Prawo budowlane, ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawie o drogach publicznych, czy ustawie o gospodarce nieruchomościami. W wymienionych ustawach zdefiniowane zostały natomiast pojęcia o zbliżonym znaczeniu takie jak działka gruntu[7], nieruchomość gruntowa[8], czy droga[9].

Analiza wymienionych ustaw i definicji jak również potoczne rozumienie sformułowania „działka drogowa” pozwala przyjąć wstępne założenie, że działką drogową  jest działka na której istnieje droga. Zaznaczyć jednak należy, że o ile na ogromnej większości działek możliwe jest zbudowanie drogi, to nie każdą z tych działek będzie można uznać za działkę drogową. Na powyższe wskazuje m.in. przytoczone wyżej orzecznictwo sądów administracyjnych, które rozróżnia działki na działki budowlane i „niebudowlane”. Jeżeli więc podstawową cechą pozwalającą odróżnić działki budowlane od „niebudowlanych” jest to, że na działce niebudowlanej nie jest możliwe wznoszenie obiektów kubaturowych, w szczególności budynków, to chcąc zachować spójność przepisów prawa należy przyjąć, że działka drogowa to działka na której możliwe jest wybudowanie drogi, natomiast nie jest możliwe wznoszenie obiektów kubaturowych, w tym budynków. 

Czy w związku z powyższym możliwe jest wskazanie podstawowych cech, jakie powinna spełniać działka aby mogłaby być uznana za działkę drogową? Moim zdaniem tak! Poniżej przedstawiam propozycję kilku warunków, które powinna spełniać działka aby mogła być uznana za działkę drogową w rozumieniu rozporządzenia WT. 

Po pierwsze działka drogowa powinna mieć podłużny kształt i być stosunkowo wąska. Jak bardzo? Moim zdaniem działka o wymiarach 50m x 10 m jest typowym przykładem takiej działki. Za działkę drogową (pod warunkiem spełnienia pozostałych warunków) uznałbym również działkę o wymiarach 35m x 15m. Działki krótsze i szersze w mojej ocenie nie będą już mogły być uznane za działki drogowe (poza sytuacjami wyjątkowymi).  

Po drugie droga, która jest lub będzie usytuowana na działce drogowej powinna mieć realne znaczenie gospodarcze, tzn. powinna zapewniać racjonalne połączenie działek budowlanych, rolnych lub leśnych z siecią dróg publicznych.  

Po trzecie, jeżeli na działce drogowej znajduje się już droga, to droga ta powinna stanowić obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego, a więc być wykonana z użyciem (chociażby częściowo) wyrobów budowlanych. Moim zdaniem za działkę drogową należy uznać także działkę, na której znajduje się ciąg pieszo-jezdny, chociaż na gruncie ustawy o drogach publicznych nie stanowi on drogi.  

W sytuacji, w której na analizowanej działce brak jest wybudowanej drogi, dopuściłbym uznanie tej działki za działkę drogową jeżeli istnieją obiektywne przesłanki pozwalające przypuszczać, że w dającej się przewidzieć przyszłości droga ta zostanie wybudowana. Takimi przesłankami są w szczególności: 

1. Przeznaczenie terenu na której znajduje się analizowana działka pod drogę  publiczną, 
2. Wydanie decyzji o zezwoleniu na  realizację inwestycji drogowej (tzw. ZRID) przewidującej budowę drogi,  
3. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (np. budynku mieszkalnego wielorodzinnego), w ramach której planowana jest budowa drogi, 
4. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy, której niezbędnym elementem jest budowa drogi (np. w celu zapewnienia dojazdu do zabudowy, która ma powstać w wyniku realizacji tej decyzji). 

Za modelowy przykład działki drogowej należy uznać działkę, na której zbudowana została droga publiczna. Wynika to z faktu, że drogi publiczne w przeważającej większości przypadków zlokalizowane są na specjalnie do tego celu wydzielonych działkach 

Ustawa o drogach publicznych zawiera szereg przepisów mających na celu ochronę drogi publicznej  i terenów z nią sąsiadującą przed zabudową mogącą utrudniać korzystanie z drogi lub jej przyszłą rozbudowę. Na szczególną uwagę zasługują art. 42 i 43 tej ustawy które określają minimalne odległości odpowiednio napowietrznych urządzeń liniowych oraz pozostałych obiektów budowlanych od granicy pasa drogowego. Oba ww. przepisy przewidują także możliwość wystąpienia przez inwestora do zarządcy drogi o wydanie, w szczególnie uzasadnionym przypadku, zgody na zbliżenie obiektu budowlanego, w tym także budynku do granicy pasa drogowego. W sytuacji, w której na podstawie § 12 ust. 10 rozporządzenia WT do sytuowania budynku od strony granicy z działką drogową nie będą miały zastosowania przepisy § 12 ust. 1-9 rozporządzenia WT, przepis z art. 43 ustawy o drogach publicznych będzie podstawową regulacją kształtującą sposób usytuowanie tej zabudowy.  

Drugą regulacją kształtującą odległość projektowanej zabudowy od drogi publicznej mogą być linie zabudowy określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego^[12] albo w decyzji o warunkach zabudowy[13] - dokumentów  określających warunki zagospodarowania terenu i stanowiących podstawę planistyczną do realizacji inwestycji. 

§ 12 ust. 10 rozporządzenia WT nie posługuje się pojęciem drogi publicznej lecz działki drogowej. Dlatego też brak jest przeciwskazań, aby w konkretnych przypadkach uznawać za działkę drogową działkę, na której znajduje się, lub jest planowana droga wewnętrzna (pod warunkiem spełnienia innych przesłanek pozwalających uznać daną działkę za działkę drogową).  

W przypadku planowanej zabudowy w sąsiedztwie działki drogowej, stanowiącej drogę wewnętrzną, minimalną odległość tej zabudowy od granicy działki określać będzie  jedynie linia zabudowy lub inne przepisy szczególne (np. dotyczące odległości zabudowy od terenów kolejowych lub zasad zabudowy w pobliżu zabytków i na terenach cennych przyrodniczo). Dzieje się tak ponieważ do dróg wewnętrznych nie mają zastosowania przepisy o minimalnej odległości określone w ustawie o drogach publicznych.  

Możliwe są jednak przypadki, gdy plan miejscowy albo decyzja o warunkach zabudowy nie określa linii zabudowy w stosunku do drogi wewnętrznej. W sytuacji, gdy również przepisy szczególne nie regulują tej odległości może dojść do sytuacji, w której to od uznania inwestora będzie zależała odległość planowanej zabudowy od granicy z działką drogową. W takim przypadku należy szczególnie dokładnie analizować dopuszczalność uznania działki sąsiedniej za działkę drogową. Ostateczne stanowisko w konkretnej sprawie zajmować będą organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz sądy administracyjne.  

Przedstawione w artykule stanowisko zostało wypracowane przez autora w oparciu o jego wiedzę i doświadczenie zawodowe. Autorowi nie są znane żadne orzeczenia dotyczące tego zagadnienia wydane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej ani sądy administracyjne. Orzecznictwo tych podmiotów może być odmienne od poglądów autora.

[1] Rozporządzenie Minister Infrastruktury i Budownictwa z 14 listopada 2017 r. zmieniające  rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. poz. 2285)

[2] Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1065).

[3] Znowelizowane przepisy weszły w życie w dniu 1 stycznia 2018 r.

[4] § 12 ust. 1 rozporządzenia WT.

[5] Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945).

[6] Wyrok WSA w Warszawie z 2 sierpnia 2006 r. sygn. akt  VII SA/Wa 777/06; wyrok NSA z 19 grudnia 2007 r. II OSK 1718/06.

[7] Zgodnie z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2018 r. poz. 2204, ze zm.) działka gruntu stanowi niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej.

[8] Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość gruntowa stanowi grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności.

[9] Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.) droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.

[10] Art. 42 ustawy o drogach publicznych.

[11] Art. 42 ustawy o drogach publicznych

[12] Na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

[13] § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588)